農地非農化 三生何以有幸?(下) | 環境資訊中心
五穀雜聊

農地非農化 三生何以有幸?(下)

2007年01月11日
作者:閒人(台灣鐵牛隊)

三生之二:十年以後 我們吃什麼?(農業生產)

自從5年前祖父過世後,家裡的田地就休耕了,幾十年來只有一個叔叔留在鄉下種地。祖父還在的時候,儘管叔叔的年紀已過60,還是不敢退休,至少讓祖父生前沒有看到田地荒蕪,也算是叔叔對祖父盡的孝道。祖父過世後,家族中最後還是沒有人可以接下鋤頭,各房分得遺產就休耕了。這片已經耕了200年的地,何時才能再見金黃色的稻海,沒有人知道…―――――葉先生,桃園

正在摠草的農婦(攝影:Arkun)我國農業長久兼負國民生計之重任,早期政府實行「肥料換穀」的以農養工政策,使農民所得受到擠壓。很多台灣農民都利用稻作休耕的期間外出打零工,許多人種田其實不是不適應都市,或是因為無法向祖先交代才繼續勉為其難,而種田,尤其是種稻根本無法獲取溫飽。現在一甲田一年的利益其實只有2萬元,不如去工廠工作一個月的收入,又教農民如何活下去。隨著工商業的興起,農業部門生產總值佔GDP的比重逐年降低,台灣加入WTO後進口農產品隨勢陸續湧進,農地利用問題因而浮現。

2005年12月13日,WTO部長級會議正式在香港召開,從電視新聞上傳來的畫面,來自韓國上千民的農民,以三步一跪的方式遊行,抗議WTO對韓國農業的打擊,韓國人強悍的運動性格又再次展現,震撼全球。

雖然台灣去的人不多,但台灣媒體還挺捧場的。相對於韓國農民人數眾多且自發性的行動,台灣無論是政府或是民間,對於進入WTO後台灣農業的前景,似乎反應比較平淡。我上網查了些資料,原來台灣還是有人研究WTO對台灣農業的衝擊,只是這位關心台灣農業的學者,並不是農政官員,也不是農經學者,而是清華大學動力機械系的彭明輝教授。

休耕廢農的農業政策

「要解救台灣的農業,就一定要換掉台灣那些農政官員,從上到下,統統都要換一顆腦袋…歐盟和日本在加入WTO之前,花了多年的時間準備,先在國內把政策調整好再去談判。」彭明輝感嘆地說。

WTO農業協議書中將「國內政府補貼」分為三大類,分別訂定不同的管制策略:第一類「琥珀色措施」,是對生產與貿易造成扭曲之措施,所以必須削減;第二類為「綠色措施」,對生產與貿易鮮少影響之措施,不須削減;第三類「藍色措施」,與限制生產計畫有關之補貼,其扭曲程度介於其他二者之間,暫不削減。以台灣為例,保價收購就是屬於影響市場價格的措施,所以加入WTO之後就必須削減。

許多已開發國家都在談判時虛報「琥珀色措施」的額度,此外,還將琥珀色的補助額度轉為藍色措施或者綠色措施,所以逐年削減額度並不會立即影響到農民生計;可是台灣,不但是加入條件最嚴苛的「已開發國家」組別(韓國列名開發中國家),每年必須刪減的額度最高,而且誠實申報台灣琥珀色的補貼額度,在2002年就利用休耕獎勵,減少農產品產出,減少了20%保價收購所支出的額度。

只剩竹圍錯落的大片休耕田(攝影:李疾)日本在1998年時,為了配合WTO,實施專業農民制,並且課徵空地稅;一方面降低農民人數以確保專業農民的收入,另一方面提高專業農民的人均耕種面積。反觀台灣的農委會像個「滅農委員會」,台灣加入WTO已經5個年頭,只是讓農民不斷地休耕以符合WTO的要求,中興大學行銷學系教授吳明敏預測:香港回合談判後,台灣未來的稻田休耕面積可能上升到70%。

台灣的水稻田在1994年時有46萬公頃,到2003年時有43萬公頃。但是,實際耕作面積卻從1994年時的36.6萬公頃逐年減少到2002年的30.7萬公頃,以及2003年的27.2萬公頃,減少25.68%。1998年農委會在立法院施政報告提到:為因應加入WTO,實施水旱田利用調整計畫,使部分雜糧轉作或休耕,致雜糧作物多呈減產。而2004年休耕面積超過28萬公頃,首度超出耕作面積23萬公頃。至此,台灣農地不是用來耕作,而是已經變成以休耕為主的利用模式。

彭明輝指出,歐洲的休耕補貼搭配著環境保育計劃,旨在完整重建過去農村的生態、歷史r以及人文景觀;但是台灣的休耕產生以下弊端:1.連續兩期休耕,形同荒廢;2.休耕田分散,管理、勘查成本偏高;3.休耕田成為病蟲害溫床;4.育苗、代耕、乾燥業者工作機會減少,增加農村隱藏性失業問題;5.提高地租,妨礙擴大經營意願。

此外,因為農村經濟的破產,農地非農化的狀況越來越多,許多非法農地使用的勾當就誘惑著純樸的農民,譬如:盜採砂石、傾倒垃圾。台灣農業產值佔GDP的比重長期被低估,農委會在行政部門中形同冷衙門的弱勢單位,經濟部看著四處荒蕪的農地也打起算盤,在砂石業者的遊說之下,以「土石採取屬短暫性土地使用,事後須恢復農業使用,故無變更編定為礦業用地之必要」為理由,說服農委會放水,在2006年3月制定了「非都市土地農牧用地容許採取土石審查作業要點」。開放砂石業在農地合法採砂,此舉無疑是讓已經破產的農村飲鴆止渴,將台灣農業推向永不翻身的無間地獄!

三生與三農

根據目前在立法院審查的96年度農委會預算書,其中編列的647.9億單位總預算中,光是發放老農津貼的固定支出便佔了420.6億,扣除行政支出與部門設備投資,真正可支用在農業科技研發、農業發展、農業管理的經費,僅剩217億左右,而特種基金的主要支出又只是用在稻米收購、休耕補助、受災補助等救助項目。簡單說,農委會做為國家農業發展規劃的最高指導單位,如今只徒剩灑錢的功能,所謂「農業發展」充其量只是用來零星點綴的政策花絮而已。―――――立法委員田秋堇,2006年9月立法院總質詢

唯有,農民受益足,才會有尊嚴;農民有尊嚴才會樂於經營農業,然後農地經營才會有心與有情;農民有尊嚴、有心且有情,農村才會有「人的文化」,彭明輝質疑地說,雖然農業基本法草案中提到農地農用、照顧農業生產、農村建設、農村休閒產業,但是這措施主要是農企業受益,農業徹底被經濟活動化與營利化,從而讓農村的淳樸人情與文化徹底被商業化。

我對於「農業不只是經濟,還有文化與價值」的論述已在《前瞻2007之國土願景:農地非農化 三農無以為繼》一文中說明,在此不再贅述。

三生之三:沒有農地,就沒有家園(農村生態)

方言是人類社會與大自然共譜的樂章
如果失去了方言
就會失去源自於這片土地上的故事
失去了這些故事
同時也就失去了與自然界溝通的頻率
當強勢的語言取代了方言
開始紀錄著現在發生的故事
也就開始對傳統文化疏離
同時也是對與自然界的疏離
當我們的語言再也沒有歌誦這片土地的辭彙時
就是生態浩劫的起點 ―――――Agri-culture,Jules Pretty

記得10年前有一次在楊梅的文具店買東西,結帳時我用客家話問老闆:「這幾多錢」,老闆卻以帶有客家腔調的國語回答我,當下心理震撼不小,我心想,桃園的客家村已經從中壢推縮到楊梅了,而楊梅也隨時可能要淪陷。去年到楊梅富岡,一個緊鄰新竹湖口的客家農業聚落,我在那裡買早點,一樣用客家話問老闆,時隔10年,連這個沒什麼商業活動的農業聚落卻也得到客家腔國語的回答,我心裏知道,桃園的客家村已經徹底地淪陷了。

身為客家人,但是從小在台北長大,對於客家或農村,其實沒什麼特別的情感,直到有一天我問母親:「蝴蝶的客家話怎麼說?」母親回答:「揚葉子」。我不懂,何以這個詞跟北京話差這麼多,好像沒有關聯?母親回答道,因為蝴蝶就像在空中飛揚的葉子。當下,我心中激動得說不出話,我終於發現了客家話帶給我的感動與價值;但是心中一個疑惑油然而生,下一代的孩子是否會因為聽到這樣的答案而感動呢?如果,他們只在書本裡看過蝴蝶,沒有在田裡抓過蝴蝶,他們會感動嗎?

這,難道就是生態浩劫的起點嗎?

沒有文化的農業,沒有農業的農村

美濃大坑(攝影:李疾)在WTO架構下,農業問題不只是「國內農產品」與「進口農產品」的競爭關係,而是「企業農」與「小農」的競爭關係。如農產品輸出大國──美國,其國內農業整併也如火如荼的展開,一般小農在沒有規模經濟的條件下也是逐漸凋零。

台灣所面臨的還有農業產值長期被低估的問題,傳統農政官僚與庸俗的經濟學者只關心農業部門GDP貢獻比,時常掉入「農業不值得發展,因為單位勞動人口的產值遠低於工業部門」的結論。根據聯合國的調查統計,全球每年約有4,150公頃農地喪失生產力。而台灣1984年起因美國限制公糧不得外銷,開始力行水旱田休耕、轉作政策,於是台灣耕地面積持續減少,已由1980年64萬公頃一路降至2005年23萬公頃。

我們慢慢可以理解,那些讓祖先開墾200年的農地被挖出10米大坑的農民,何以如此做?因為當農地在不斷地休耕的情況下,人與土地的關係就變得疏離,一個只有營利而沒有文化的農業,一個提供娛樂而不提供糧食的農村,農地非農化的情況就會層出不窮。而其他相關論述已在《前瞻2007之國土願景:農地非農化 三農無以為繼》一文中提過,在此也不贅述。

地盡其「力」的農業生產

人口密度的高低,與國家農業表現不佳並無絕對關連,同樣擁有高人口密度的日本即是最佳反證。日本為了推行農業產銷結構改革,因應WTO國際規範,乃於2005年3月內閣會議制訂了一套劃時代的「新食料、農業、農村基本計畫」,其中重要的施政之一是「提升農地、水與環保之對策」,除了積極發展有機農業之外,也利用非關稅的檢疫方式來抵抗糧食的進口。

反觀台灣有機農業生產的成本居高不下,使產品價格難以調降,而國內市場無法普及,也導致優質米外銷造福非本國人民。

立法委員田秋堇在質詢農委會時指出,農業廢棄物處理缺乏合理的法令管制,使得我們的有機質肥料成本太高,平均1公斤要賣5元以上,1公頃1年要施用8千公斤,農民必須每公頃花費4萬元以上肥料錢。但為什麼在台灣畜牧廢棄物製成的有機肥料成本這麼高?

先進國家規定未腐熟之畜牧廢棄物,不得直接施用於田間。因此,畜牧場無法直接販售畜牧糞便圖利,必需花錢請堆肥場搬運畜牧廢棄物。堆肥場得到免費且有補貼的原料,才能生產低廉的有機肥,有利於有機農業之推廣。此外,我國的租地成本、因土地不夠集中所導致的隔離帶土地浪費、病蟲害防治之有機資材,大型碾米廠不收需要分類的有機稻穀,加上驗證基準公信不足且收費昂貴等,均使我國的有機農業總體生產成本偏高。

WTO容許各國實施「綠色補貼」,亦即各國對於有益生態環境的農業生產均可採取「生產支持」,而在不影響農產品價格於市場公平競爭的原則下,對於本國農民可採取「所得支持」的補助方式來加以保障其生存。WTO是機遇也是挑戰,關鍵在於如何利用好它的規則。彭明輝老師說:「台灣近年農村之所以加速凋蔽,很大的壓力是來自於過度遷就WTO的要求,而欠缺因應之道。」

台灣需要農業,就不能放棄農地

台灣農業長久以來所累積而成的困境,政府雖提出諸多措施對策,然而基本的癥結若不優先處理,僅就末端枝節加以整修,農漁業的諸多困境仍將無法順利解決。綜觀我國農業現有癥結在於,政府僅有「三生──生產、生活、生態」口號,而沒有真正改造農業現況的決心;僅有短線式的政策綁票,而沒有長期的計畫投資。

經濟部掌管全國生產之重任,為了穩定砂石之供給,可以染指農地;內政部掌管全國土地利用與管制,對於農地非農化而導致農地瘡痍化的問題卻視而不見;農委會無力振興農業經濟,徒剩發放吃不飽、餓不死的休耕補助與老農津貼,任由農村破產。政府單位各領域的主管各自為政,令出多門且多有抵觸。

台灣農業有諸多問題需要解決,當前的農業生產難以維持生計、農村生活難以維持品質、農業環境難以維持純淨、食品供應難以維持安全,而現下最迫切的就是農地問題。

農村經濟在瀕臨破產的情況下,農地不當利用所產生的龐大利益就會每天誘惑我們純樸的農民,而一旦失去了農地,未來就再也沒有發展農業的機會。農地對於台灣來說不只是農業產值,還有國土保安與環境保護的功能;農業對於島國來說,更有糧食安全的戰略功能。台灣需要農業,就不能放棄農地!(全文完)

【2007‧田殤系列專文】