林淑芬:產業用料的管理出了什麼問題? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

林淑芬:產業用料的管理出了什麼問題?

2018年09月07日
文:林淑芬

產業用料就是事業廢棄物,產業用料的管理問題不只廢紙跟廢塑膠

廢塑膠、廢紙這類進口廢棄物,在法制系統上被稱為「產業用料」,事實上,就是事業廢棄物。

根據廢棄物清理法第三十八條第一項明訂,「事業廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口,應向直轄市、縣(市)主管機關申請核發許可文件,始得為之;其屬有害事業廢棄物者,並應先經中央主管機關之同意。但經中央主管機關會商目的事業主管機關公告屬產業用料需求者,不在此限。」因此,產業用料用意為簡化通關程序,以利產業運用。產業用料項目的調整,通常是經濟部依產業要求,向環保署提出種類增刪。

在環保署公告的「屬產業用料需求之事業廢棄物」中,共有15大項,包含廢木材、廢塑膠、廢紙、廢銅、廢單一金屬等等。這些產業用料的進口,毋須申請核發許可文件,沒有數量限制,也毋須進到事業廢棄物追蹤流向管理中,進行追蹤流向的申報或調查。

環保署公告15大項的產業用料項目,對應到財政部的CCC code,共35項貨品以及第72至第81章「廢單一金屬」可依「產業用料」規定,免經許可即進口。

除了第72至第81章「廢單一金屬」以外的35項貨品當中,包括紙類、其他鋸屑及廢材(料)、不銹鋼廢料及碎屑、其他合金鋼廢料及碎屑、鍍錫鋼鐵之廢料及碎屑、舊船鋼鐵板片、其他鋼鐵廢料及碎屑、廢鐵渣...等等共24項貨品其進口免稅,另四項貨品,關稅僅1%。

過去半年(2018年1月至7月),這些產業用料的進口數量及報單數(扣除單一金屬)總共進口9億3333萬9548公斤,近百萬公噸。

這些進口的產業用料去了哪裡?數據呢?調查呢?

廢棄物/資源進入循環經濟的前提是,該廢棄物/資源是否為高品質次級材料。台灣搖籃到搖籃平台經理張宇靖提到,材料的健康性會影響循環經濟的成熟度,材質健康性高,才能產生高質化再生產品。

環保署說:「台灣是循環經濟的熱點,不是世界垃圾場」但是我們進口的產業用料品質好嗎?答案是,不知道。這些產業用料進口後去哪了?到了循環經濟系統中了嗎?去了哪些產業?答案是,不知道。

因為在現行的制度下,產業用料僅需要填報進口報單,後續不會進入環保署的事業廢棄物追蹤流向管理系統。

根據環保署的委外研究報告指出,許多產業用料輸出入與國際物料價格波動息息相關,因此其輸入者多為貿易商。貿易商輸入後再視市場價格販售予需求產業或處理機構,共構成上下游產業鏈;但因貿易商並非列管之事業,既無廢棄物申報管制編號也無法配合廢棄物流向追縱。

因此,這些進口的產業用料資源/廢棄物,實際上是否品質好到足以進入循環經濟的系統中,成為再生產品,當然無從得知。

而這些不確定的流向的資源/廢棄物去到哪裡了?台灣的循環經濟產業需要哪些用料,市場需求為何?在沒有具體流向追蹤的狀況下,進口數量大增的產業用料,對台灣造成了哪些正面影響與負面衝擊,環保署與經濟部是否能力進行科學的評估?這些大量進口的產業用料進到相關產業的製程中,是否增加了可能的污染?

這些問題,經濟部難道只顧著開放,不用做產業調查嗎?環保署,不需要去研究進口產業用料對環境所造成的正/負面影響嗎?

環保署提出的解方可以解決目前產業用料的管理問題嗎?產業用料的管理經濟部難道能置身事外嗎?

針對廢紙與廢塑膠近期異常大量的進口,環保署提出以下的政策手段:

1、 調整廢塑膠及廢紙之輸入管理要件,強化進口物料品質管控。

「屬產業用料需求之事業廢棄物」預告修正熱塑型廢塑膠的來源須為製造塑膠製程產生的下腳料或不良品,且不含醫療廢棄物。若非前述製程產出者,需檢附其直接供國內業者產製為塑膠成品的證明文件;在品質控管部分,則僅限單一材質或單一型態的塑膠。另在廢紙部分,則僅限回收的未漂白牛皮紙、紙板及瓦楞紙或紙板,且不得夾雜非紙材質。上述進口輸入者僅限需為依法辦理工廠登記或符合免辦理登記規定之工廠。

2、函請關務署加強邊境查驗

然而,產業用料問題,不止廢紙或廢塑膠而已。

根據環保署2017年「事業廢棄物輸入流向追蹤及整體法規諮詢計畫」指出,海關在進行第一線(也是目前唯一的把關)時,有下列幾個困難:

1、 廢棄物性質判定不易 :部份可能用作產業原料的物料,外觀形態與(有害)事業廢棄物相近。 例如廢鋅渣、廢鐵渣、廢鎂渣等,其外觀或形態常與飛灰、底灰、污泥相近;廢單一金屬(銅、鋅、鐵、鋁、錫、鈦、銀、鎂、鍺、鎳、鎢)有時亦有此情形。 

2、 主要金屬成分比例有取樣方式及現場判定的問題:廢單一金屬、廢銅碎片之主要金屬成分是否大於(含)40%, 存在取樣方式與能否現場判定的問題;且廢矽晶之矽含量是否大於(含) 90%,亦不易以目視判定。 

3、 廢棄物(製程)來源不易確認 :廢銅碎片應產自裸銅線製程,廢鋅渣應產自電鍍板表面及底部、壓鑄、熱浸電鍍板等製程產生之鋅浮渣及鋅撇渣;廢鐵渣應產自煉銅製程;廢鎂渣應產自鑄造及使用機器等製程;廢觸媒應產自石油化工原料製造;廢塑膠需來自製造塑膠製程產生的下腳料或不良品等...。

更不用說,海關的稽查能力有限,執法能量不足。過去三年間,報單量總共7萬5269件,總重量127億9855萬3870公斤。關務署不願提供查驗比率,但在這過去三年中,共有53件被退運。

產業用料的現實還有:產業用料的申報不符、虛報貨名。今年8月,高雄關就查獲申報貨名為廢銅、廢鋁的產業用料,實際上卻是焚化爐底渣。 

此外,產業用料項目中,紙類等24項貨品皆為免稅,進口業者毋須負擔關稅成本;日前屏東縣環保局就查獲一家合法工廠,該公司每月進口約200公噸廢塑料,每月只生產110公噸產品,進口廢塑料當產業原料,卻任意堆置在農地。

因此,環保署目前針對廢紙及廢塑膠提出的解決方案,沒有全面檢討產業用料的管理方式,就算真的加強查驗(人力夠嗎?),也僅限於高品質的產業用料進口並加強關務人員對於產業用料的認識(由非環工的人來判讀準確嗎?),儘管如此,如何能夠真正確認這些資源/廢棄物會進到循環經濟的系統嗎?經濟部難道不需要調查國內原物料的需求量、回收量等產業需求嗎?

循環經濟的發展基石是健全廢棄物管理體制

層出不窮的廢棄物問題與尚待補起來的漏洞,已讓民眾對於政府的廢棄物管理失去信心,要如何確保這些進口的產業用料是進到循環經濟的系統中,而不是對台灣的環境造成二度傷害?

產業用料目前的低度管理已出現問題,這問題也不只是環保署日前提出廢紙及廢塑膠的修法可處理。其他13大項產業用料,其進出口管理、流向追蹤管理、品質管理、台灣市場調查,完全是一片空白。要如何在這樣的基礎上,建立循環經濟系統?

歐盟〈廢棄物越境轉移法〉中的附件三「綠色清單廢棄物」,可與台灣的法制中的「產業用料」相對照。

綠色清單廢棄物進行再利用無須事先申請輸出入許可,惟須伴隨廢棄物轉移時,須提供申請者、接受者、運輸者、產生者、再利用機構、再利用方法、廢棄物數量及名稱等資料,並於運送過程中由越境轉移安排者、再利用廠商或分析單位、收受者進行簽名。OECD 廢棄物越境轉移管理法也規定綠色清單廢棄物越境轉移時無須申請許可,但再利用機構仍須符合各國國家法規。

過去我曾基於永續物質管理及循環型社會之概念經提出「廢棄物清理法」與「資源回收再利用法」二法合一,強化資源回收、循環利用之理念,以物質生命週期循環為基礎,自物質進入生產製造、廢棄物分類回收、再生處理至循環利用(再使用、再利用)階段或廢棄物清除、中間處理至最終處置等階段,規範產源事業應依循各項源頭管理規定,並強化其廢棄物清理循環責任、事業廢棄物事權統一,由環保署直接管理。

經濟部應負起責任,不要只是不負責任的一味喊開放,卻不去調查國內產業各項需求與發展方向。

環保署應具體調查各類廢棄物來源、成份、產生量與產生方式,評估各類廢棄物源頭減量與妥善清理再生之現況與潛力、國內適合做為最終處置場所之地點與容量。並依此盤查與評估結果,在公民充份參與討論與決策下,務實訂定達成零廢棄目標年以及在零廢棄目標年前各類廢棄物源頭減量與循環利用目標,才是落實循環經濟真正的基礎。

*本文轉載自作者臉書