趙家緯/盤點轉型政策的致命缺陷──給「台灣循環經濟大聯盟」的行動備忘錄 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

趙家緯/盤點轉型政策的致命缺陷──給「台灣循環經濟大聯盟」的行動備忘錄

2019年10月30日
文:趙家緯(台灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員)

距離總統大選僅剩三個月,若要檢視蔡英文政府在過往三年多的期間,是否有提出可同時改善環境品質並促進產業發展的創新作為,「循環經濟」是個極為適當的觀察指標。三年多前,蔡英文總統於就職演說時提及「循環經濟」一詞之後,這三年共有250場左右的循環經濟相關活動,包括論壇、商展等。而經濟部與環保署在十月中旬,更合作推動了循環經濟週,是難得的跨部會合作。

在絢麗的貴賓合照、媒體廣編合作、創新商業模式宣傳以外,經濟部更在副總統見證下,成立了台灣循環經濟大聯盟(TaiwanCircular Economy 100, TCE100),邀集台積電、南亞塑膠、宏遠興業、國際半導體產業協會與工業技術研究院等產、官、學、研代表,共同促進產業循環共生。但在這大聯盟未來該有哪些具體行動,則應藉此時機,從各個國際先行者的經驗、國內行動者遭逢的挑戰,檢視過往三年「循環經濟」推動的不足之處,方可形塑具體的行動議程。

全面檢視線性經濟惡果

本次循環經濟週中,主辦單位資源循環台灣基金會更邀請到聯合國環境署國際資源委員會共同主席 Janez Potočnik分享循環經濟灼見。歐盟循環經濟套案現被視為國際循環經濟政策典範,而將循環經濟置入整體政策議題的功臣之一,就是在2009年~2014年間擔任歐盟環境執委(相當於歐盟環境部長)的Janez Potočnik。其在任期最終幾天,提出了循環經濟套案,首次在歐盟層級提出完整的循環經濟策略。因此本次來台,其對於循環經濟的思考,非常值得以此檢視國內現行循環經濟政策規劃。

在Potočnik主席對於循環經濟的思考,與國內常見的「循環經濟就是競爭力」、「台灣是回收典範早就在推動循環經濟了」官方論述,有顯著差異。首先他強調全球要邁向循環經濟的原因,乃是過往全球經濟的增長均是以自然資本的耗竭為代價。依據聯合國的兼容性富裕指數(Inclusive Wealth Index)的分析,在1990年至2014年之間,全球GDP年均成長幅度為3.4%左右,但因為自然資本年均削減率達到0.7%,所以實際上全球在此期間內的年均進步幅度僅有1.8%左右。

因此Potočnik主席批評現行的市場經濟「高估了物質資本的價值,低估了人類資本,更忽略了自然資本」。真正的共享經濟,是要改變民眾對於擁有權的迷思。其以歐盟現有小客車運輸系統為例,指出小客車有92%的時間均是閒置的,而有使用的時間中,有1%的時間耗在車陣之中,1.6%的時間是用於找尋車位,真正有移動效用的時間僅有5%。因此真正的共享運具模式,可以使運輸系統整個生命週期(包括車輛製造與使用過程)衍生的外部成本削減74%以上。

第三點則是他強調循環經濟就是要從廢棄物管理政策進展至產品政策,因此不能僅看資源回收體系的健全與否,而是得積極訂定促進產品循環度的政策規範,例如產品護照、產品永續度標準、運用公共採購促進循環經濟發展等。

循環經濟需要轉型治理

Potočnik主席更綜整了近兩年來,聯合國體系下出版的全球環境展望、全球暖化1.5℃特別報告、全球資源展望、生物多樣性與生態系統服務評估報告等四份旗艦科研報告,強調從這些報告中,可歸納七點共同結論:

1.在過去的幾十年中,環境品質惡化所帶來的挑戰不僅增加,而且還在加速惡化。挑戰是人類歷史上前所未有的,對世界各地的人類福祉具有極大的風險。對人類安全的影響已經可以察覺,並將很快加速到危險水平。而且全球環境品質惡化的肇因與影響程度的分配上,是高度不平等的。

2.氣候變遷,生物多樣性喪失和對資源的非永續利用仍然可以減輕,避免達到全球災難的臨界點;採取行動的投資需求,顯然比不採取行動的成本要低。

3.需要根本性變革(transformative change),僅就當前的生產和消費經濟體系中的缺陷進行微幅修正,絕非解決方案,我們需要根本性的變革。

4.根本性變革需要立即開始,必須在2030年之前扭轉目前悖離永續的發展趨勢,以避免不可逆的影響。

5.永續轉型所需的創新和投資具有廣泛的共同效益,藉由全球創新浪潮和緊密合作,可創造更好的經濟遠景。

6.為了避免危險,並從充分發揮轉型過程的經濟潛力,全球治理和體制需要改革。各國必須更緊密地合作,跨部門間的協調亦需強化。「環境」行動不再只是單一部會的事,而必須成為衛生,經濟,金融,工業和技術決策者的優先事項。

7.四大旗艦報告中均視為治理改革為核心任務,這包括下列具體作為:

A.經濟治理上,對於「價格」和「成本」的評估必須現代化。產品和服務的價格必須納入環境和健康成本,整個價值鏈均須反應「外部成本」。

B.世界需要就永續生產和消費的可行目標和指標達成共識。限制全球變暖的1.5℃目標是一個重要的起點,並且必須對所有對全球環境品質的承載上限,設定明確的目標。理想情況下,這些目標應涵蓋所有基本影響,例如空氣污染或水資源,以及與其肇因(例如物質使用)的關聯性。

C.國際和國家治理上,必須立即改革環境有害政策和不當補貼。

但Potočnik主席進一步點出,要推動上述所稱的「根本性變革」,並想方設法克服三大阻礙。首先是「短視邏輯」,目前的政治週期、金融投資決策、一般企業經營決策考量的時間範疇都過於短促,未能將未來世代的福祉納入考量。故其指出Greta Thunberg象徵的並非只是下一代的覺醒,更凸顯了這一代決策者的失敗。第二大阻礙則是消費主義邏輯,目前的生產和消費系統均是基於由以量取勝和以GDP為依歸所推動的。GDP 並非適當的社會進步衡量指標,不可再以其為社會發展指針。第三大阻礙則是,永續經濟與社會轉型的推動,必須依循公正,公平和包容等原則方能推動。我們必須使我們的社會更加平等,並投入更多資源消除貧窮。

台灣循環經濟大聯盟行動備忘錄

若從Potočnik主席的觀點,回頭檢視台灣砸下1300億元預算推動的循環經濟,則可見到現行政策有「未清算線性經濟外部成本」、「自滿於廢棄物管理成就」、「全然忽略轉型治理」三大不足之處。

目前官方在推動循環經濟上所使用的說詞,仍是以台灣資源有限,循環經濟可提升產業國際競爭力為論述重點,忽略了循環經濟與台灣民眾切身關心空氣品質、採礦破壞、氣候變遷之間的關聯性。全球有四分之一以上的塑膠,是用於一次性包材。以目前塑膠生命週期排碳量約達到8.6億公噸來分析,全面限用一次性塑膠,至少可以減少2.1億噸以上的溫室氣體排放,相當於減掉0.8個台灣的排碳量。

若擺置在台灣的脈絡之下,就可以強調限塑政策,不只是為了減少海洋垃圾,更可以進一步削減台灣石化業的產量,降低其龐大的外部成本。而因《礦業法》修法衍生出的台灣到底需要多少的水泥這根本提問上,筆者估算過,若落實「削減出口」與「循環經濟」兩原則時,台灣水泥需求量可較 2015年減少35%,降低產量約與亞泥目前年產量相當。而供水泥原料用之大理石需求量,可較2015年的1430萬噸大幅減少55%。意即現今一半以上的大理石礦場均無須再進行開採。此舉均顯現循環經濟對於解決台灣民眾關注的環境爭議事件極具助益,但卻是現行官方政策論述中避而不談之處。 

再者是「自滿於廢棄物管理成就」。環保署的代表在循環經濟相關論壇上,均以台灣在廢棄物減量是國際典範而自豪,甚至還強調在中國洋垃圾禁令後,台灣廢塑膠、廢紙進口量的增加,是因為台灣有完整的靜脈回收產業鏈,卻未意識到Potočnik主席指出循環經濟就是要將政策重點從廢棄物管理延伸至前端產品政策這一點。因此並未藉機檢討目前訂定的2030年時政府機關綠色採購比率由2.1%提升到3.5%的政策目標,是否真得有促進循環經濟的效果。

第三則是忽略治理的重要性,僅專注於個案式協調,而忽略整體治理框架的研擬。因此對於如何推動避免計畫性淘汰、延長產品使用年限、鼓勵修繕上,均未如歐盟的循環經濟套案上,提出在產品標示、修繕業者的賦稅減免上的配套,更未進一步檢視不利於循環經濟推動的補貼措施,例如石油腦進口免關稅、低廉的礦產權利金等。

因此,經濟部成立的台灣循環經濟大聯盟,要具有實際的功效,其將下列四項事務,列為優先行動議程之中:

1.聯盟中的企業成員,應全面進行外部成本估算,並分析循環商業模式對外部成本削減之功效。

2.應共同倡議「總量管制與交易」以及「能源稅」等碳定價措施。如同Potočnik主席指出企業並不擔心更多的管制,而是擔心不公平的規範、搭便車現象以及不確定風險。因此要創造循環經濟的競爭優勢,最好的方式就是推動外部成本內部化。若有企業一方面加入此聯盟,自稱要推動產業共生轉型,另一方面又擔任工業總會的幹部,阻擾各項環境管制的推行,則聯盟中學研成員應立即公開批評此類漂綠作為。

3.聯盟裡頭國營事業成員的績效目標,應與循環經濟扣連。以中油為例,其在2020年的預算書中,仍是以石油化學品與原油銷售量增加為目標。實與循環經濟理念相悖。

4.成立台灣版的「資源專家委員會」,集結國內科研人力,進行台灣資源需求展望研究,以及研擬循環經濟進度稽核表。方有助於及時修正循環經濟推動政策,以及建立公眾對於台灣循環經濟推動上的信任度。

※ 轉載自「思想坦克