郭映庭／歐盟綠色政綱亮點「公正轉型基金」大餅怎麼合理劃分？

2020年03月05日

文：郭映庭（臺大風險中心助理研究員）

歐洲環境署於COP25前夕發表歐洲環境報告《SOER2020》，指出2020年的歐洲正面臨生態系統、空氣污染、氣候危機等空前挑戰，同時，歐盟執委會也提出《歐洲綠色政綱》（European Green Deal，以下簡稱《政綱》）為新政策路線，並大幅提升2030年前的預期減碳目標（從40%調整至50-55%，基準年為1990年），期待歐洲在 2050年前成為世界上第一個氣候中和大陸（climate-neutral continent），再度展現綠色轉型的雄心。

公正轉型機制的制度設計

「公正轉型機制」（Just Transition Mechanism, JTM）作為《政綱》中一大亮點，得以強化各界的合作利基。歐盟由多個國家行為者所組成，而各會員國抵禦氣候變遷的韌性（resilience），也因自身的經濟發展條件而有所別。為了降低產業、地區或消費者受到的劇烈衝擊，歐盟通過1000億歐元預算來援助弱勢地區（多數為東歐國家），以達到和境內他國相同的轉型及回應能力。

「公正轉型機制」設計為三大支柱，分別是：公正轉型基金、長期預算（2021-2027年）的特設計畫，與歐洲投資銀行融資公部門的貸款合作。公正轉型基金主要協助境內因轉型而必須適應新技能或重新謀職的產業及人民；其餘兩大支柱則用於鼓勵能源轉型相關行動。此外，歐盟也開放具彈性監管條件的公、私部門投資案（特別是各部門的國家補助規則），加上區域性諮詢規劃、技術援助等工具，協調特定轉型目標專案，藉此提升轉型機制的成效。本文僅就公正轉型基金的發展提出觀察，更詳細的機制內容可參考臺大風險中心臉書網誌：公正轉型機制簡介。

Just transition or just talk？補助大餅的合理分配

公正轉型基金的目的是協助因應永續轉型而深受影響的地區，並避免歐洲轉型時造成太大的區域差距及結構變化。然而經費不會從天而降，如何分配才能達成目標也需要智慧。談判時，相對富裕的德國和荷蘭政府不願多為歐盟提供預算，也一度挑起葡萄牙、波蘭領導人的敏感神經，擔心公正基金可能犧牲歐盟凝聚力政策（Cohesion Policy）旗下幾類對本國的基金補助。

經過磋商，資金來源以75億歐元的新資金（fresh money），加上凝聚力政策下「歐洲區域發展基金」（ERDF）、「歐洲社會基金」（ESF+）的限制性撥款作為折衷。資金運用則採共享管理權（shared management）制度，確保各界利害關係人都能掌握轉型戰略的自主性（ownership），以成為更有效的管理工具。

各界對公正基金的分配標準倍感關切。經過相關研討會的意見收集，特設工作小組釋出反映會員國及有關地區轉型情況的社經指標。最終分配方式以社會標準（即煤炭和碳密集地區的就業情況）及經濟衡量標準（即溫室氣體排放、泥炭及油頁岩生產）各占一半的方式計算，且分配結果應符合以下規範：

1. 為確保資源確實集中在最低度發展的會員國，各國受分配額度應依該國人均國民所得（GNI per capita）與歐盟境內人均所得的差異而有所增減。

2. 為防止任一國獲得過多補助，確保分配上的公平與均衡性，各國受補助上限為20億歐元。

3. 為使各國皆能獲得分配並展開氣候行動，每位居民最少補助到6歐元。

此法既可確保公正基金撥款至真正需要的對象，也能鼓勵各界展開更積極的永續作為。目前歐盟只有100個地區符合碳密集型工作、化石燃料工業活動和人均GDP等標準。據歐盟內部估算，GNI低於歐盟標準的會員國，有將近九成以上的國家，收到近2／3的公正基金補助。

分配之外，公正轉型機制如何落實？

除了基金的區域分配制度，公正機制還有一些規劃及發展值得關注：

壹、轉型計劃未完全排除化石燃料投資

大部分的歐盟預算案已盡量排除化石燃料的相關融資，並投入特設計畫近半數經費來貫徹《巴黎協定》的政策行動。國際環境組織CAN認為，歐盟凝聚力政策的各類資金都有機會幫助到最受污染的地區，如清潔基礎設施等計畫。不過歐盟並未特別刪減新資金或相關轉型計畫在化石燃料（尤其是天然氣）上的投資，原因是此舉可能延遲淨零排放目標。此外，正式提案中未列入污染者該承擔的責任，且同意各國為提前關閉燃煤電廠，以公正基金償還相關債務。

貳、各國有權決定自己的能源配比

政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）、國際能源署（IEA）及歐盟執委會的報告，雖曾提出核能是低碳經濟的可能選項，卻更強調再生能源的重要性，此次的公正基金補助也排除了核能技術。不過，為了說服匈牙利、捷克等國加入公正轉型計畫，歐盟也重申會尊重會員國的能源配比自主權，以選擇最適合的技術確保能源供應無虞。

參、懲罰未簽署「2050年前達到氣候中和目標」的國家

波蘭和德國在最新的公正基金提案中成為最大贏家，分別獲撥20億歐元及8.77億歐元。然而，歐盟再於2月14日宣布「未簽署歐盟氣候中和目標的國家只能獲得至多一半的應得資金」，使公正基金確實用於環境計畫。這項條款劍指強調「公平」分配而不願承諾的華沙政府。不少政治學者對此大感意外，因為在歐盟總體淨零排放的目標下，各國負擔的責任並不一樣，而波蘭能夠依照自身減碳步調達到碳中和的條件，應該頗具合作誘因。照此發展，除波蘭以外的捷克、愛沙尼亞都可能無法完成目標下的應盡義務，從而推遲歐洲2050年氣候中和的總目標。

小結

公正轉型原則不僅是歐洲氣候治理成功的關鍵，此概念在台灣的落實也有助於解開我國能源轉型面臨遲滯的困局。按照歐盟制度設計的預期，確實有機會增加融資彈性、由投資方相互監督，繼而加速低碳經濟發展，令人拭目以待。反觀台灣的永續轉型進程，中央及地方政府雖發展出不少因地制宜的減碳策略，但受補助對象多已滿足低碳行動的條件，政府的補助顯得有些錦上添花。基此，本文期盼政府借鑒歐盟制度，重視資金分配的規劃，照顧更多氣候風險的對象，成為國際社會下更活絡的綠色行動者。