WTO終止有害漁業補貼幕後:22年談判重大進展藏缺失 | 環境資訊中心
國際新聞

WTO終止有害漁業補貼幕後:22年談判重大進展藏缺失

2022年08月30日
環境資訊中心綜合外電;范震華 翻譯;林大利 審校;稿源:Mongabay
歷經22年談判,世界貿易組織(WTO)限制有害漁業補貼的協議,終於向前邁進。新協議除了規範各國政府必須公開漁業補貼資料,本次的協議也給予開發中國家與最低度開發國家兩年的寬限期。雖然保育組織認定本次協議是一項「重大進展」,但學者也指出其內容存在「重大缺失」。

鮪魚魚群。圖片來源:美國國家海洋漁業署(CC BY-NC-ND 2.0)

WTO終於達成多邊貿易協定,這項停滯近十年的協商,目的是為了遏制各國政府對有害環境的漁業進行補貼。第12屆部長會議(MC12)原訂於2022年6月12至15日舉行,但會議協商一直到6月17日才達成結論。

WTO總幹事奧孔喬-伊韋拉(Ngozi Okonjo-Iweala)在閉幕演說中表示,這是會員國首次達成「以環境永續為核心」的協議。

此漁業協議可視為全球性的解決方針。聯合國貿易發展會議的藍色經濟特別顧問貝塔雷利(Dona Bertarelli)表示:「此舉有助於確保海洋資源永續利用,在推動經濟成長和發展的同時,也維護海洋健康,造福生物多樣性、自然環境與人類。」

第12屆部長會議2022年6月17日早上6點於日內瓦閉幕。圖片來源:盧維恩(Jay Louvion)/WTO

近十年未達成任何協議 終於在今年向前推進

該項協議禁止兩項補貼:一是「非法、未報告及不受規範」(Illegal, Unreported, Unregulated,IUU)的漁撈行為;二是那些鎖定特殊魚群,且其生存陷入過漁威脅的漁撈行為。

但為了達成協議,WTO的164個會員國決定暫緩處理一些難以達成的協議,例如:作業船隊藉補貼提高捕獲量,導致目標魚群面臨過漁威脅的行為。各國談判代表表示,預計在2023下半年的第13屆WTO部長會議,重啟此議題的協商。

總部位於巴黎的海洋保育組織「綻放協會」(Bloom Association)創辦人諾維安(Claire Nouvian)透過新聞稿表示:「這是歷史性的一刻,縱使協議內容仍有缺陷、不完美,仍是非常大的進展。」

漁業補貼協商自2001年展開,22年過程中,大會始終未能達成共識且多次錯過磋商期限。WTO自2013年以來,磋商協定年年掛蛋。因此,WTO亟需證明自己有達成多邊貿易協定的能力,而本次面臨的壓力也可想而知。

加拿大英屬哥倫比亞大學(University of British Columbia)的漁業經濟專家蘇邁拉(Rashid Sumaila)表示:「達成協議才能給他們自己一條生路。以我的觀點來看,這次若再失敗,WTO基本上是玩完了。」

本屆部長會議因疫情延後二年舉行,達成的協議還包括糧食安全、COVID-19疫苗專利、WTO改革與電子商務等,但農業議題仍未有進展。

非洲塞席爾(Seychelles)的鮪魚捕撈。圖片來源:塞席爾新聞社/維基百科(CC BY 4.0)

220億美元的漁業補貼 反致海洋資源枯竭

許多國家都會補貼漁業,例如提供補貼金或免稅以增加漁民收入或降低成本。然而,很多補貼其實是「有害的」,特別是針對油料、設備的補貼,可能會使漁民到原本無利可圖的地方捕魚,進而增加原本不會發生的漁撈行為,造成漁業資源耗竭,致使海洋環境劣化並摧毀當地社群的糧食安全與生計。

保育人士認為,有害的漁業補貼與政府做出保護生物多樣性和對抗氣候變遷的承諾背道而馳。根據統計,從20年前展開談判至今,各國政府早已提供4千億美元的補貼。根據聯合國糧農組織(FAO)的數據,全世界1/3的魚群受到過度捕撈,其餘的也大多逼近極限。

蘇邁拉於2019年發表的研究指出,政府每年耗資約350億美元進行漁業補貼,其中有220億美元卻是用來補貼對環境有害的漁業,中國、歐盟、美國、南韓、日本則是其中之最。

自2001年起,瓦爾達集團(Varda Group)的主管,同時也是環境政策顧問的帕門蒂爾(Rémi Parmentier),便以公民社會觀察與活動員的身分參加協商。他說:「這就好比我們努力用右手做對的事,但左手卻一直把資金挹注在錯的事情上,真的非常荒謬。」

漁業協議待說明:已開發中國家如何遏止產能過剩與過漁問題

2015年,當聯合國提出聯合國永續發展目標(U.N. Sustainable Development Goals,SDGs)時,便賦予WTO漁業補貼協議達成SDG14.6的任務,至今已超過原訂目標期限的500餘天。

SDG 14.6:2020年前,禁止造成過度漁撈與助長IUU漁撈的補貼,並承認、給予開發中國家與最低度開發國家合理、特殊與有效的差別待遇,應是世界貿易組織漁業補助協定的一部分。

該目標鎖定三項領域,包括:遏止產能過剩[1]與過漁、禁止助長IUU漁撈補貼、確保不再新增有害漁業補貼。SDG 14.6特別規定「世界貿易組織漁業補貼談判協定中,須承認並給予開發中國家和最低度開發國家(Least-Developed Nations)合理、特殊與有效的的差別待遇」。

各國談判代表在兩項主要目標上達成共識,除了給予符合條件的開發中國家與最低度開發國家二年的寬限期外,也要求各國政府揭露提供給船隊的漁業補貼。海洋保育組織「綻放協會」認為這是「向前邁進一大步」。

但協議並未對已開發國家之間如何公平地遏止產能過剩與過漁做出結論,反而選擇暫時將此排除在協議之外,蘇邁拉認為這是該協議的嚴重缺失。

WTO漁業補貼協商主席哥倫比亞大使威爾斯(Santiago Wills)與WTO總幹事奧孔喬-伊韋拉於第12屆部長會議公布漁業補貼改革基金。圖片來源:盧維恩/WTO

部分條文藏漏洞 為有害環境捕魚船隊開後門

在本屆部長會議談判中,一些公民團體與部長擔心,草案可能讓開發中國家和最低度開發國家的小型漁業之生計受到衝擊,同時替富裕國家創造漏洞以繼續補貼有害環境的工業化捕魚船隊。

問題就在於草案中處理產能過剩與過漁的第5.1.1條:「……如會員國能證明其已採取將魚群或漁業資源維持於生物永續範圍內的相關措施」。

雖然最後此漏洞已從第五條中移除,但類似的問題仍存在於第四條之部分內容——補貼已過漁的漁業資源,導致歐盟、日本、美國等已開發國家能繼續補貼有害環境的漁業。

「地球之友」(Friends of the Earth)印尼分會的海岸與海洋倡議經理里德萬努丁(Parid Ridwanuddin)表示:「此舉無法達成永續發展目標,也無達到SDG 14.6對低度開發國家提供特殊差別待遇的要求。」

永續利用資源下 已開發與開發中國家的分歧

WTO決議模式是採共識決,也就是說164個會員國中,任何一國都能阻撓協議的達成。已開發國家和低度開發國家之間的嫌隙在談判中浮上檯面,當印度拒絕支持協議草案時,兩造分歧達到最高點。

印度工商部部長戈雅爾(Piyush Goyal)於日內瓦進行的協商中重申,除非協議做出改變,否則印度反對此草案。戈雅爾表示:「隨意在他國經濟海域或公海開採漁業資源的國家應對其造成的傷害負起責任。」

擁有商業漁船船隊和大型補貼計畫的已開發國家,早已有能力建設他們自己的漁業基礎設施和系統。在過去的歷史發展中,這些已開發國家的漁業基礎設施皆受惠於有害環境漁業補貼。開發中國家和最低度開發國家如印度、斯里蘭卡、印尼等國表示,也應該允許他們發展各自的漁業工業基礎設施,但許多觀察員認為此項訴求將導致海洋生態崩壞。

非政府組織南亞氣候行動網絡(Climate Action Network South Asia)的資深顧問亞甚萬特(Shailendra Yashwant)說:「每年漁業資源都因這些把戲而流失。這像是提供擁有工業化捕魚船隊的開發中國家(如中國)免費通行證一樣,讓這些船隊在持續掠奪海洋資源的同時,進一步造成亞洲其他小型人力捕撈漁業的窘迫。」

不眠不休的會議接力賽 最終達成部分決議

協商的第三天,仍然沒有國家願意讓步,直到奧孔喬伊韋拉宣布挹注執行基金才消除發展中國家的顧慮,但印度仍然不為所動。直到協商第四天,也就是原訂磋商期限的最後一天,看來不僅漁業補貼協商面臨破局,其他重大議題也無法達成協議。

在長達11個小時的討論後,會議在最後一刻決定展延,希望多邊合作最終能獲得支持,證明WTO仍有存在的價值。部長們於密室裡進行小組會議,歷經不眠不休的兩晚。其他協商團隊則是在熱浪侵襲下,於日內瓦湖畔的WTO總部持續待到凌晨達成部分決議。

一艘未經許可的中國漁船與日本漁業巡邏艇。圖片來源:日本人事院/維基百科(CC BY 4.0)

達成部分協議的下一步?

協商團體企圖透過在產能過剩和過漁等懸而未決的議題上繼續努力,以及時納入下屆部長會議議程。決議文上寫著,期待這些未來可預見的條款與本次會議達成的協議,能一起達成漁業補貼的全面協議。

但一些觀察員認為,許多海域缺乏漁撈數據,要執行這些協議會非常困難,蘇邁拉表示:「總的來說,真正的工作現在才正要開始。我們必須確保政府確實執行達成的協議,同時持續倡議,修補目前協議裡的漏洞。」

註釋

[1] 產能過剩(Overcapacity):係指漁船隊的規模或捕撈能力已超越其捕撈的最適漁獲量(optimum yield)。

參考資料

※ 本文經授權全文翻譯自報導,如需轉載請來信:infor@e-info.org.tw

※ 本文由 行政院農業委員會林務局   補助廣告經費

作者

范震華

屏科大野生動物保育研究所畢業,持續以文字力量參與環境保育議題。文稿與照片曾發表於國家公園季刊、國家地理雜誌中文網路版、破報等刊物。

林大利

於特有生物研究保育中心服務,小鳥和棲地是主要的研究對象。是龜毛的讀者,認為龜毛是探索世界的美德。