荷蘭整頓農業銀根為「減氮」，展示低地國對抗氣候變遷決心

2023年10月17日

共同企劃：低碳生活部落格、環境資訊中心；文：王迺卉（台達基金會低碳生活部落格寫手）

全球第二大農業出口國荷蘭，為了減碳不惜「自斷銀根」，對國內氮沉降量最高的農業下手，卻也引來農民的強烈抗議，甚至催化以反減氮法為主要訴求的農民公民運動黨（BBB）贏得大選、入主國會。

自然界的氮有多種形態，有機氮（organic-N）、銨（NH₄⁺）、氮氧化物（NO_x）、亞硝酸鹽（NO₂^-）及硝酸鹽（NO₃^-）⋯⋯。我們可以在乳牛飼料、反芻動物的排氣與家禽糞便、農耕肥料、包裝食物的保鮮氣體、蔬菜中發現這些不同型態的氮。來自農業的氮也是歐洲水污染的主要來源之一。氮議題對荷蘭更顯重要，農業氮排放佔荷蘭整體氮沉降的45%。

荷蘭密集酪農業蓬勃發展，也是近年最受氮法規影響的產業。圖片來源：wirestock／Freepik

荷蘭的減氮之路

2020年12月荷蘭議會通過農業減氮政策，荷蘭的減氮法規最早始於2019年，荷蘭政府提出買斷位於歐盟保護區域（Natura-2000）的牧場，並要求鄰近區域的農民採取減氮措施，整個過程並非一次到位。主責的「農業、自然、與糧食部（Ministry of Agriculture, Nature and Food Quality，MANFQ）」屢次被批評相關政策不足以有效減緩環境劣化趨勢，而遭到駁回重擬。

幾經波折後， 2020年12月荷蘭終於通過新的減氮法，修改自舊有的自然保育法（Nature Conservation Law）以及環境法（Environmental Law），並且針對Natura-2000保護區內的氮排放設定限制。

與過去不同的是，該法以自然保護區實際的氮含量來調整經濟活動，而非使用未來氮排放的推估值。此舉除了不允許任何氮排放的增長，也可視為荷蘭政府雄心的展現。此法落實後，荷蘭政府預計2035年在74%的Natura-2000保護區域內，氮沉降值都可以維持在安全範圍，也就是每公頃小於255莫爾。

荷蘭農民於2019年時的抗議身影。圖片來源：kees torn／wikipedia（CC BY-SA 2.0）

整頓傳統產業內部爭議不斷

荷蘭為全球第二農業出口大國，為了符合歐盟規範，修訂了前述減氮法令後，讓3000農戶退場如同砍斷銀根，動搖傳統產業，一如預期的引發農戶與支持團體的抗議。

農民擔憂生計以及世代傳承的生活方式，指出政府對於農業減氮的「激進」，凸顯出對航空業或其他企業減氮的力道不均。這也反映在2023年的選舉上，於2019年成立的農民公民運動黨（簡稱BBB）在2023年贏得20%的選票，成為上議院最大黨，該黨受支持的主要原因，來自於反對氮立法。

荷蘭如何放眼未來

2023年歐盟同意提供14.7億歐元，援助荷蘭政府的買斷計畫。荷蘭本身也規劃250億歐元用以解決氮排放問題。2023～2027年間，歐盟預計實踐共同農業政策（Common Agriculture Policy，簡稱CAP），也同時批准了荷蘭的CAP計畫，希望幫助歐盟會員國渡過氣候變遷產生的農業困境。

雖然各國的CAP略有不同，但都遵循十大關鍵目標，包括確保農民的公平收入、提高競爭力、提高農民在食物產業鏈中的地位、氣候變遷行動、環保、保護景觀和生物多樣性、支持世代更新、活化農村地區、保護食品和健康品質、促進知識和創新。

依照目前筆者觀察到的趨勢，面對農民抗爭，荷蘭政府並未妥協其減氮的整體目標。這堅定的意志可能與荷蘭受到海平面上升影響有關，該國有1/3土地位於海平面以下，因此也被迫正視衝擊並提前應對。另一方面，荷蘭的減氮策略並非有勇無謀，荷蘭因為優異的創新技術、氣候適應策略而維持全球第二大農產出口國的奇蹟，更開創浮島耕作、控制洪水侵襲等技術。

但目前對於如何與農民取得共識，整體策略並不清晰。農業世代傳承的意義，對於以農立國的荷蘭人甚為重要，能否在2035年達成減氮目標，將是全世界關注的焦點。