從「生態資料庫」的建立展望「全國生態敏感區地圖」的劃設 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

從「生態資料庫」的建立展望「全國生態敏感區地圖」的劃設

2008年06月03日
作者:陳品潔(靜宜大學生態所研究生)

架設「生態資料庫」平台的緣起

台灣南北縱跨熱帶與亞熱帶,加上地質、地形多樣變化,與多變的氣候交織出令人驚嘆的生物多樣性,也發展出生物與環境特有的互動方式與多樣的在地文化。然而隨著人類的各項開發,許多環境敏感區都面臨了生物滅絕與環境災害的壓力。因此,工程規劃者能否具備足夠的生態思維與資訊,就扮演了極具關鍵性的角色。所以,當工程規劃者愈能掌握當地生態特色與生物習性資料,環境生態敏感區可能遭受破壞的機率就會愈低,而這也正是特生中心「生態與工程」網站在建立政府跨部會整合平台上,所欲致力的方向。

回顧台灣從1998年引進生態工程以來 ,初期常常因為規劃者無法精確地掌握生態資源分布與即時訊息,工程人員也未理解「一個生態系統的失衡,可能危及另一個生態系統、甚至人類自身」的嚴重性,以致成果往往不如預期。尤其是,這些思維與背景上的差異,使得生態工程自推展以來,造成生態界與工程界的溝通困難。那麼,此一失落的環節,可以如何有效改善呢?

「台灣生態工法發展基金會」執行長邱銘源強調,生態工程是涵蓋工程與生態的跨領域專業,亟需透過一個理性的對話平台,據以建立相關推動機制、明確定義問題、提出可行對策以及持續進行成效追蹤等,才能不斷修正課題,俾能提出妥善的生態衝擊減輕對策 。

扮演工程界與生態界互動的橋樑

為了加強工程界與生態界的溝通互動,以及強化各部會在生態工程研究上的資訊整合,工程會自2005年開始進行「生態工程及生物多樣性」專案研究計畫,由農委會「特有生物研究保育中心」(簡稱「特生中心」)負責資料庫的建置,並架設起工程與生態間的重要溝通平台──「生態與工程」網站。特生中心陳志輝表示,這個平台蒐集環保署、水利署、營建署、交通部公路總局、以及農委會所屬之林務局、特生中心、水保局等單位之生態工程相關資料,主題涵蓋道路、溼地、海岸、溪流、山坡地與城鄉等之生態工程;內容包括:生態資源檢索、環境即時新聞、工程案例、國內外文獻、地質環境乃至地理資訊系統等資料庫建置。

「這些持續建置中的珍貴資料庫,都是針對生態工程設計者的需求所進行的規劃」,陳志輝進一步表示,「尤其是『特有生物中心研究資料庫』,更是匯集了特生中心研究團隊多年來在保護區、生態系統以及生物特有習性上的相關研究心血」。舉例來說,一個打算在北投開發的工程,可以利用「文獻資料庫」以關鍵字「北投」進行搜尋,即可瀏覽與下載當地的生態與人文等相關研究文獻。若想進一步得知這個地區較合適的開發季節或區位,則可進入『特有生物中心研究資料庫』,閱覽哺乳類兩棲類鳥類的生活史與相關習性,以避開牠們的繁殖季節或是活動區域。而如果想要進一步與各研究單位或人員進行討論時,網路上也提供了互動聯絡的管道。

這個網站的資料庫還正陸續擴建中,工程與生態的交流互動也才剛剛起步。最近特生中心已受邀至國內的世曦及中興2家工程顧問公司進行網站簡介,獲得很好的迴響。陳志輝歡迎有興趣更進一步了解網站簡介的社會大眾及工程人員,可以透過網站,主動向特生中心接洽。在未來,陳志輝期許這個平台,能夠協助工程單位在規劃與設計之初,就能掌握相關重要的生態資訊,讓這些資訊成為落實生態工程理念的最佳幫手。

展望「全國生態敏感區地圖」的劃設

然而,資訊平台的整合,僅僅解決了種種難題中的一環;因為這個平台的建立基礎,還有賴於前端紮實的研究調查以及政府高層對於國土規劃願景的魄力。舉例來說,最近4隻丹頂鶴飛抵金山的話題,再度凸顯了濕地與道路開發的競合問題;這也說明了許多重要的生態環境,雖然未達環評保護標準,或者尚未劃入自然保護區範圍內,但是一旦遭受破壞,就有可能導致不可逆的生態危機。

邱銘源因此從這個初步的「生態資料庫」的建立,而有了對於「全國生態敏感區地圖」劃設的展望;他進一步強調,政府應當從國土規劃的定位出發,積極建立全國環境敏感棲地等級劃設的相關管制法規,同時建立「任何建設均不能逾越環境敏感棲地」的配套要求。而荷蘭的做法,正提供了從遠景到落實執行的最佳範例。

借鏡荷蘭的「國家生態網絡」計畫

「荷蘭國家生態網絡」(National Ecological Network)的計畫目標在於擴大自然地區的範圍(亦即將原先遭切割分散的各個棲地環境,重新劃入一個更大範圍的自然地區,並將之視為新的棲地保護界定範圍),同時加強此範圍內棲地之間的有效聯結網絡,以降低路廊對棲地的不當切割與碎裂化的衝擊。

1993年6月,德國與荷蘭政府同步通過了「生態補償原則」(Ecological Compensation Principle)相關法案,目的就是為了提昇自然保育,減輕大型建設計畫對生態環境的衝擊,並以對環境友善的最適方案(Most Environment Friendly Alternative, MEFA)為優先考量。 邱銘源說,荷蘭政府已打破各別保護區劃設的思維,而將整個國土視為一個生態網絡,進行為期10年的生態與環境相關調查研究;經套疊各項資料後,依序劃出生物多樣性最高的生態熱點,標以紅色區塊,代表此生態核心區須有最嚴格的保護禁令;然後依序是標以綠色、代表生物多樣性次之、有條件開發的區域,以及標以黃色的可開發區域。

荷蘭將整個國土視為一個生態網絡,加以規劃

圖左是2002年第五次國家空間規劃中國家整體空間規劃的願景。圖中為綠色地區的結構計畫方案,與第五次國家空間規劃報告的執行時間相同。圖右是2005年國家空間策略規劃裡所劃設的主要地景地區。

國家地景分析圖主要整合過去國家空間規劃的綠色資源、保護區及綠色核心。由此圖可瞭解荷蘭在整體的空間規劃上對全國的綠色資源的整合。

特別值得注意的是,「荷蘭國家生態網絡」這項計畫從構想到執行,是奠基於完善的國土規劃計劃 ,同時在不偏離最高原則之下,歷經了幾十年的持續改進與調整,然後逐步展現出人與自然合諧共存的成果。

隨著經濟自由化與人口遽增,生態失衡已是全球普遍面臨的問題,荷蘭自然也不例外。面對公共住宅政策的需求以及土地稀少兩方面的壓力,荷蘭從1940 年代,便積極進行國家整體發展計畫;過去50年來,大致分為三個階段:(一)以解決問題為導向;(二)以政策為基礎的規劃;以及(三)現階段的綜合性政策途徑。在這個脈絡下,國家級以下的規劃層級,也需扣合國家級計畫的核心原則——「具有國際獨特性;具國家特色」 (詳見表一)。甚至為了落實執行,更進一步制定出相關備忘錄,成為全民運動。

以荷蘭農業、自然管理暨漁業部(MANF)研擬的「元氣鄉村備忘錄」(Agenda for Vital Rural Area)為例,所有的遊戲規則都已經明確地定義出來:從中央部會層級、省級政府、縣市政府一直到農民本身,每個不同層級角色所應擔當的責任以及他們個別的方向都相當清楚地被勾勒出來,甚至連一位農夫也知道自己在自然管理上所扮演的是很重要的角色。 邱銘源認為,荷蘭國家生態網絡計畫,此種展現政府誠意與決心的上位思考,以及將之落實在後續的各項縝密執行計畫中,正是目前台灣較欠缺,並值得借鏡之處。

期許展現國土規劃的魄力

邱銘源也指出,生態工程的推動需要長期、且目標鮮明的基礎調查。如果沒有認真踏實地從環境敏感區域分級劃設切入,適時導入相關研究與專業資源,研擬各生命週期逐層深入的配套保護對策,然後明確定義出生態影響問題,將之納入發包文件中積極面對;否則規劃階段的理想與環評承諾,還是都將淪為空談。而這也正是邱銘源希望國內積極推動全國敏感棲地劃設(BEGINNING WITH HABITAT)的初衷,希望以此作為整體國土規劃生態保育網絡的基礎。如同荷蘭的例子,以國家級國土規劃政策為最高準則,落實因地制宜的生態工程概念,那麼當相關對策執行時,就可提供實際的效益分析,以及後續修正時參考。

營建署在規劃國土復育法時宣告要達成「天然海岸零損失 」的目標,經建會也宣稱要全面檢討國內浮濫的道路開發計畫;儘管如此,我們還是看到蘇花高、台26 線爭議不斷,以及濱海工業區的到處設立。可見,台灣需要妥善的國土規劃,已是不爭的事實;也唯有如此,才能擺脫「環境正義」被政治不當綁架的惡性循環。

表一:荷蘭國土規劃體系說明表

荷蘭國土規劃體系說明表。資料來源:國土規劃網研究整理;荷蘭RPD 資深規劃師Gerda Roeleveld 提供之研習會議資料

  • 註1:National Policy Document on Spatial Planning:每十年修訂、審核一次,目前正在定稿第5次的報告。
  • 註2:National Structure Plan for Policy Sector:是針對特定部門像鄉村規劃、基礎設施等所作的架構式規劃。
  • 註3:Regional Plan:由省議會主動提出,但中央亦可直接要求省提出計畫。
  • 註4:Local Land Use Plan:三個層級計畫中唯一有法律約束力的,所以形成步驟最為繁瑣與複雜,需公開展覽三次,且民眾可至最高行政訴願法院提請訴願,以確保民眾財產權益。