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說清楚講明白 美國牛哪裡不好了?

美國牛肉開放與台灣健康風險衝擊座談會報導之一

2009年11月30日
本報2009年11月30日台北訊,特約記者廖靜蕙報導

十月,政府公告重啟美國牛肉進口談判,一時之間,群情激動。民眾對政府的信心跌到谷底,台灣國內的食品安全機制是否能保障民眾健康?在「對外說一套、對內做一套」的「三管五卡」1撇步下,台灣國民健康真能得到保障?一場由綠色陣線協會與看守台灣協會陸續合辦的環境災難警世錄系列活動「美國牛肉開放與台灣健康風險衝擊座談會」,28日假台大公共衛生學院701室舉辦,會中邀請各領域學者專家齊聚一堂,就狂牛病疾病機制、健康風險評估與管理、WTO及貿易談判、食品衛生檢驗及動植物檢疫協定(Agreement on Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,簡稱SPS協定)、在地環境友善化農業等議題,演講、分享。與會人士皆認為政府在食品安全議題須廣納民意、資訊公開透明,在風險認知與溝通上貼近民意,重建民眾對食品安全的信心。

民意與國際規範之間需折衝

自從政府公告進口美國牛肉之後,一個多月來對狂牛症(正式學名為bovine spongiform encephalopathy ,簡稱BSE)討論顯示顯示民眾的感受和國際規範不必然相關。綠色陣線協會執行長吳東傑提到舉辦座談會的目的,除了釐清美國牛肉進口與食品安全的爭論外,也期待這些問題能成為公共議題,讓民眾多方參與,他呼籲民眾不要感覺自己的意見是少數的、害怕被多數的一方報復或孤立而當「沉默的螺旋」,而站出來為自己的權益發聲。

事實上,此次台灣進口美國牛肉是依照世界動物衛生組織(World organisation for animal health,簡稱OIE)的標準,台灣是OIE會員國,而OIE的標準被WTO視為符合國際標準,為SPS所採用2。OIE評估牛隻風險的方法是將之分為三個等級,風險可忽略區:如澳、紐,採取完全放牧;風險可控制區:如美國、加拿大、日本等,台灣亦屬於這個範圍;以及風險未定區。並以此對會員國有不同要求。美國牛隻屬於風險可控制區,30月齡以下之牛隻腦、眼、脊髓等,是可貿易的。至於台灣是否要遵守OIE的規範?仍可討論。交通大學科技法律研究所專任副教授倪貴榮解釋,OIE的標準是一種建議,主要是看WTO怎麼看。

SPS協定3並未剝奪國家維護國民健康之權利,每個國家都有維護自己國民健康之權利,但行使此權利所提的反對理由需要被檢驗。即使是以國際標準為基礎,但還是有談判的空間,台灣可進行風險評估,提出科學證據證明對國民健康有疑慮,只是成功的機會不高。他舉歐洲禁止美牛進口為例,歐盟以美國對牛施打荷爾蒙使之肥厚對其國民健康可能造成危害為由禁止美國牛肉進口而未跟隨國際標準,十幾年來不斷試圖提出科學證明但仍功垂敗成。

重建民眾對食品安全的信心 落實食品安全之風險分析

食品安全已被視為「全球公共財」,提供安全的食品是企業的社會責任(CSR)。台灣大學農業經濟系教授吳榮杰提到食品安全管理機制的重要性時舉英國為例,1996年證實發生與BSE有關的人體病例,造成國內外恐慌,英國人民也對政府失去信心。經過此事件,歐盟委員會於2000年公佈「食品安全政策白皮書」,強調「風險分析(risk analysis)」是食品安全制度的基礎。其中包含了「風險評估(Risk Assessment)」、「風險管理(Risk Management)」以及「風險溝通(Risk Communication)」三大支柱4

要重建人民對政府食品安全的信心,建構食品安全制度是必要條件。吳榮杰提出幾個重要原則,如整體性、一貫性、可追蹤(溯)性、預防性以及風險分析三大支柱彼此獨立但互動性高。一貫性指從「從農場到餐桌」的過程都要清楚交代,歐盟最基本的要求就是紀錄產品的來龍去脈,以預防問題產生或問題發生時無所遁形。反觀台灣曾推動的產品履歷制度,規定太複雜,雖是好的理想,但在執行層上做不到。

他又提出七項政策建議,即制訂推動食品安全的基本法、成立統籌食品安全事宜的專責行政機構、建立公正客觀的食品安全控管制度、建立獨立不受行政干預的食品安全風險評估系統、風險管理宜確實周延、建構透明公開的風險溝通系統及加強食品安全教育宣導。「不執法是對守法者之處罰」吳榮杰如是說,除了政策制定,執法更是重要的工作。

進口美牛 有如暴露在危害中

在提到進口美國牛的健康風險,中國醫藥大學健康風險管理學系助理教授許惠悰以毒物風險評估原理(和健康風險相同)說明。首先是危害物質是否存在?以BSE而言是指是否有特定的變性蛋白質prp(PrPsc),它的特性穩定、不易被高溫、輻射殺掉又能將好的蛋白質改變型態使患者的腦部呈現海綿狀亦即腦裡有很多空洞。

其次為暴露評估,指人如何與危害物質接觸、途徑及劑量。進口美國牛肉有如暴露,他感慨什麼樣的政府會讓人民暴露在危害之中?英國曾有接受輸血者而感染賈庫氏症,美國也限制英國BSE盛行時曾在英國住超過3個月的人民不得輸血。感染此變性蛋白質稱為賈庫氏症,症狀與阿茲海默症類似,傳染途徑除了吃還有輸血。美國舊金山大學曾將染上賈庫氏症病人的變性蛋白質打到老鼠身上,9個月後老鼠也得,證明此變性蛋白質可跨物種傳染。(更正註)

台灣即使要進行風險評估也欠缺資料,評估的基礎來自美國提供,美國告知只有3個病例,但就許惠悰讀過的資料,最感震撼的是數字乃由業者提報,美國疾管局並沒有嚴格要求提報。再者,阿茲海默症和賈庫氏症症狀類似,美國某大學就曾對54位因阿茲海默症死亡的遺體進行解剖,其中有3人有Prp變性蛋白質,說明兩者之難以區辨。截至座談會為止,全世界共有217例,但若與全世界吃牛肉的人口相比,比例其實不低。這種不確定性令人擔憂。


1 衛生署指出,「三管五卡」管制程序的「三管」包括:管源頭、管邊境、管市場,「五卡」則包括:核對證明文件、明確標示產品資訊、嚴密開箱檢查、食品安全檢驗、資訊即時查明等。

2 世界貿易組織(WTO)鑒於動物健康在貿易上的重要性,於1998年與OIE簽定協定,將動物及其產品在貿易上涉及有關動物健康與衛生的各項規範、建議及標準等,委由OIE訂定。

食品衛生檢驗及動植物檢疫(sanitary and phytosanitary,即SPS)協定

食品衛生檢驗及動植物檢疫(sanitary and phytosanitary,即SPS)措施,是國際間通行的重要規範,其目的在於避免或減少各國因國際農產品貿易之動、植物及其產品流通所造成外來重大動植物疫病蟲害之入侵及蔓延,以維護其國境內國民及動植物生命健康及自然生態環境。

由於SPS措施係以保護境內國民及動植物之生命與健康,各國政府均極為重視,並訂定程度不等的保護措施。惟鑒於部份訂定SPS措施的保護水準過高,造成相關農產品貿易之障礙,尤其在1980年代,更為許多國家所濫用,對國際農產品貿易造成許多不利的影響,為改善上述缺失,烏拉圭回合談判遂將其列入談判議題,並經各會員國長年多次的進行協商,終於達成協議,爰列入世界貿易組織所簽署協定之一,並於1995年1月1日生效,此即所謂SPS協定。

4 「風險評估」係針對食品發生危害險的機會進行科學的評估,包括了危害的認定、危害的描述、危害發生及風險大小的評估。「風險管理」主要為食品安全法規的制定與執行、風險的預防、控制與監督。「風險溝通」主要為食品安全相關訊息的流通交換,以及善盡告知社會大眾的義務。值得強調的是,風險評估與風險管理必須各自獨立並相互支援,如此方能一方面避免風險管理機構「球員兼裁判」的不公正現象發生,一方面讓風險評估機構客觀評估食品危害之風險,取信於消費大眾。

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作者

廖靜蕙

環境記者/自由撰稿人,致力於生物多樣性主流化。從事社工10餘年,認知到再弱勢的人都可以為自己發言,決定轉投生態保育,為無法以人類語言發聲的生命與土地寫報導。現居台北市,有貓、有龜,以及一些過客。個人粉專「小麻通訊」。