都市計畫現形記──慈濟內湖保護區變更案第八次專案小組會議觀察 | 環境資訊中心

都市計畫現形記──慈濟內湖保護區變更案第八次專案小組會議觀察

2013年03月18日
作者:廖本全(台北大學不動產與城鄉環境系副教授)

我們的生活與法律之間,
有時還有著一種更加強大的力量在發生作用,
使得許多法律還僅僅是一個誘人的美好的願望。
           摘自《中國農民調查》

慈濟申請內湖保護區變更案,以不同的目的(1997年規劃建設兒童醫院,2004年改為社會福利特定專用區興建國際志工大樓),不斷的送台北市都市計畫委員會審查,展現了強烈的變更意圖,但卻也一直沒有在台北市都委會審議通過。這十幾年之間,令台灣社會與都市計畫界關心並感到有興趣的一件事是,幾任的委員都沒有讓它通過(都撐過去了),到底會不會過關?會在哪些人的手上過關呢?檢驗又開始了,2013年3月14日下午2點,台北市都市計畫委員會進行第八次專案小組審查

會議主席(召集人辛晚教教授)立場非常非常明顯的站在慈濟方。有立場是很正常的,是天經地義的,但重要的是,不能在議事過程中偏頗、引導,乃至妄下與其他委員觀點截然不同的結論。

依據經驗(一直都是如此),不論媒體或民間反對力量是否出席,只要主席意圖為開發單位解套,而專案小組其他委員鬆手(這是最關鍵的事),都會快速通過變更。本次會議,幸賴張桂林委員、李永展委員提出異見,兩位委員都認為,慈濟所做的事以及當天信眾的陳情發言,都很令人感動,但保護區的變更仍應該回歸到都市發展、保護區政策,以及本案是否有不可替代性等來討論。

都計審查不是社福審查

會議主席在冗長的民眾發言陳情(每人3分鐘)後直接表態,讚嘆並肯定慈濟,並拉出證嚴與印順、虛雲等法師的師承關係(不知道是對或不對),但這都與變更無關,因為這是一場都市計畫審查,而不是社會福利、慈善志業乃至宗教的審查。簡單的說,慈善、宗教、功德或師承不會也不應是變更、開發的保證書。

我並沒有反對慈濟的志業,但反對其選了不對的地方,而這正是一切問題的源頭。慈濟做為變更申請者,不能只不斷強調其人文志業、國際聲望,在都委會中應該要說清楚的是,為什麼非要選用保護區不可?為什麼不在現有的保護區規範下做合理的、有限度的使用(社會福利亦是允許之項目)?為什麼一定要變更做更大量體與規模的開發、建設?

而都委會委員亦應回到保護區的價值與功能,徹底釐清該基地做為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態等功能消失了嗎?新的土地使用價值(社會福利、志工大樓)真的可以凌駕、優先於保護的價值嗎?又,只要是被破壞而劣化的保護區就可以變更嗎?

一意護航自打嘴巴

會議主席簡單回顧都市計畫歷史,並且大致表示過去保護區的劃設很隨意、粗略,這樣的說法與北市府(都發局)長期為慈濟護航的說詞如初一轍。如果真的是這樣,我們一定要問清楚:

  1. 市府為什麼不依法(都市計畫法第26條)進行通盤檢討?甚至還曾企圖將1979年變更為住宅區的二十多處保護區再變更回復為保護區?
  2. 為什麼2001年納利風災後,台北市政府勘驗、檢討後的結論會是「保護區及山坡地的過度開發與利用,確實是坡地災害的主要原因,也是平地淹水的主要原因,…故強烈建議暫緩開發利用保護區及山坡地」?
  3. 為什麼2002年台北市政府「都市發展政策白皮書」會認為「自然生態敏感區受到衝擊與破壞,是台北市在生態面所面臨的重要課題」,並強調「佔台北市一半以上面積的環境敏感地區(包括保護區、風景區、行水區),應予積極保育」?
  4. 以超級過度發展的台北市人口量與環境破壞現況,以及當今氣候變遷、災難頻仍的狀況來看,保護區的劃設還很隨意、很粗略嗎?足夠嗎?

暫緩開發、積極保育與隨意、粗略,市府(都發局)應該說清楚這是怎麼一回事。

於法無據不應審查

楊重信老師、陸詩薇律師及我在陳情發言時,提出適法性問題,我認為這是程序問題應先釐清,才能確定本次會議是否繼續,以及本案能否進行實質討論。因為本案是依據都市計畫法第27條第1項第3款「為適應國防或經濟發展之需要時」進行變更,但事實上,慈濟變更的目的是社會福利(目的事業主管機關是內政部社會司),卻是以「善經濟」為名提出變更。

2012年6月7日監察院曾對台北市政府辦理「台北好好看」系列計畫調查並提出糾正,其中對變更的適法性有清楚且具體的意見如下(原文為一整段,但為方便閱讀本文將之分為二段):

關於都市計畫之變更,所以於都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討變更外,復規定同法第27條之個別變更,乃因都市計畫關係人民生活及財產權益至深 且鉅,其變更必須慎重辦理,是都市計畫經發佈實施後,除每3年或5年定期通盤檢討做必要之變更外,原則上不得隨時任意變更(都市計畫法第26條第1項前段 參照)。惟因特定之重大事變等因素,為因應特殊情況發生而有變更之必要,故於該法第27條規定得迅行個別變更之情況。

亦即從都市計 畫法之設計而言,第27條都市計畫個別變更乃針對第26條定期通盤檢討變更所設定之例外規定,自應從嚴解釋及適用,且法條復規定變更時應「迅行」變更,故 本條之個別變更,當係於變更有時間上之要求而不及於定期通盤檢討中加以檢討變更之情況下,始有適用第27條第1項各款規定之餘地,又為避免藉詞任意變更, 主管機關應審慎認定其適用要件,以符合都市計畫法所規定之意旨。

從監察院的調查意見中,可知其認為都市計畫法第27條的引用應符合幾個要件:1.特定之重大事變造成特殊情況而有變更之必要。2.必須有時間上的要求(緊急性)且來不及在通盤檢討中為之。3.第27條屬例外規定應從嚴解釋及適用。4.主管機關應審慎認定以符合法規意旨並免於藉詞任意變更。

護航決心嘆為觀止

會議主席對此也有一套說法,大致是說過去的都市計畫是剛性的,而現在則是引入開發許可而較具有彈性,我並不反對這樣的說法,而且這也正彰顯了都市計畫委員會的功能,以及都市計畫法第26條的意義。但是,具有彈性不是要做什麼都可以(那叫門戶洞開),而這也正是都市計畫法第27條第1項的意旨,難道彈性就可以不用回歸法令的規範與約束嗎?

主席亦請都發局說明(解套),都發局面對此一問題的方式從沒改變,就是打迷糊仗外加混淆視聽,主秘劉惠雯先是推責給內政部,說是內政部開過會議討論,然後唸了一堆讓大家搞不清楚的文字(我認為意思是要由地方主管機關認定),最後,更直接表明本案已獲得內政部同意。

這樣的說法,似乎是內政部已經同意本案具有適法性,但事實不然。市府都發局其實是以內政部(社會司)對「興辦事業計畫」的原則同意(每一個開發案本即須先獲目的事業主管機關同意)來混淆變更適法性,簡言之,內政部社會司是是針對本案社會福利事業的同意,絕非土地變更適法性的同意,且內政部亦在同意函中「請慈濟基金會應就有關土地變更編定及興辦事項,依都市計畫相關法規之規定,逕恰台北市政府辦理。」

其實,內湖保護區守護聯盟早針對都發局的說法函詢內政部,內政部亦明確回覆「有關該興辦計畫,合乎都市計畫法第27條第1項第3款所稱經濟發展之需要1節,非本部所提意見」。這是活生生的都市計畫官場現形,這才是真正的都市計畫教科書,都市計畫界(特別是養成中的專業者)不可不看。

都市計畫自我褻瀆

釐清適法性其實不難,只要台北市政府都市發展局直接回答:對於申請變更者(慈濟基金會)「善經濟」的說法,都發局接受嗎?接受的理由是什麼(請注意,要回歸都市計畫的說明)?

此外,都委會委員也應該要徹底釐清:1.都發局有審慎認定以符合法規意旨嗎?2.「善經濟」是從嚴解釋及適用嗎?3.這是不是藉詞任意變更?4.這是特定重大事變造成特殊情況而有變更之必要嗎?4.有時間上的要求(急迫性)且來不及回歸通盤檢討嗎?

會後,一位不熟悉都市計畫而全程旁聽本案的朋友問我:「台灣的都市計畫專業真的這麼虛無嗎?」我尷尬一笑沒有回答,因為我也正困惑著,教授都市計畫者與執行都市計畫者,為何會如此曲解都市計畫,為變更取巧、開門與鋪路,都市計畫的專業精神在哪裡?都市計畫委員的職守是什麼?都市計畫需要專業嗎?都市計畫只是權力者的遊戲嗎?唉,原來這不僅是一場城市保護區的悲劇,更是台灣都市計畫深沈的哀愁。

台灣社會並不擔心沒有法令,真正令人擔心的是不依法執法,甚至是藉由專業者對法令自由、自在的詮釋,為握有權力者通關節、開巧門、鋪便道,讓社會運作最基本的公平與正義蕩然不存,這正是專業者的自我褻瀆與玷污,並且完全抹煞社會對專業的基礎信任。

最後,我想引用當天陳情發言中最經典的一句話,一位慈濟信眾先細數慈濟的好(我同意),然後話鋒一轉的說出「就算不合法,半夜修法也要讓他合法」。我剎時不由得起身與慈濟人一起鼓掌(這是很多的慈濟信眾發言中,我唯一鼓掌者),因為這句話真的道盡了一切啊。

參與本案多年以來,多少人意圖護航,市府(都發局)不斷曲解法令、扭曲都計精神,扮演宗教志業的護法者,遺忘城市承載與保護區政策才是專業者真正該護之法。本案一直沒有通過,是部分都委會委員的堅持、媒體朋友的報導,以及居民與民間保育團體的契而不捨、無役不與,也是老天保佑。但,這次還會不會有這樣的幸運,正如台北市這幾年躲過風災、水患的侵襲危機一樣,真的沒有人知道。願,天祐危城台北,天祐保護區。