打擊IUU非法捕撈 全球共同面對 | 環境資訊中心

打擊IUU非法捕撈 全球共同面對

2015年10月08日
作者:張春( 中外對話北京辦公室編輯)

「我們的海洋」(Our Ocean)國際會議在智利召開,各國將在處置非法違規海洋捕撈上取得多大的進展? 對於可能導致全球漁業資源崩潰的違法違規捕撈,全球需要一致行動。

黃鰭鮪。攝影:金磊

對全球海洋環境具有重要意義的國際性會議「我們的海洋」於10月5日在智利召開,聯合行動打擊過度捕撈及海洋污染將是此次會議的重要議題。

政策制定者,學者和非政府組織齊聚智利的港口城市瓦爾帕萊索(Valparaíso),共同探討應對非法捕撈,解決海洋塑料污染、海洋酸化問題,以及應對氣候變化的方案。智利外交部長埃拉爾多·穆尼奧斯和美國國務卿克里是會議的主要發言人。

此外,會議還將尋求建立海洋保護區,以保護海洋生態系統。

今年5月,中國幾家遠洋漁業公司漁船因被發現在西非國家向當事國謊報漁船噸位 ,引發國內外媒體的廣泛報導。中國農業部目前還沒有公佈具體的處理辦法。

此事之所以引起如此大的反響,不僅因為中國在西非的漁船數量和捕撈規模大大增加,和歐洲國家、韓國當年大規模進入西非捕魚時一樣,引來了更多的關注和指責;也因為上世紀50年代以來世界漁業資源大幅衰退,違法違規捕撈成為全球漁業資源管理最主要的威脅之一。中國在公海區域漁業組織的違法違規捕撈記錄很少見,但在非洲是個例外:中國在非洲專屬經濟區海域有462艘漁船,在47個外來捕撈國中列首位,違法違規記錄也居於前列。

違法違規捕撈,一般稱為IUU捕撈,是對非法、未報告和未受監管(illegal, unreported, unregulated)捕撈的統稱。世界90%的漁業活動在專屬經濟區進行,IUU也主要發生在這裡。成立於2012年的全球海洋委員會(Global Ocean Commission),在其2014年發布的《 從惡化到恢復全球海洋救助方案 》報告中說:「IUU捕撈最接近的估值是每年100至235億美元。」——佔漁業捕撈總量的18%。不過由於不報告和非法捕撈的存在, IUU捕撈的確切數量很難評估。

IUU捕撈之所以成為全球海洋管理的主要難題之一,問題正在於此——無法知曉捕撈規模,難以監管,也無法評估實際影響。

前歐盟海洋事務和漁業部委員Maria Damanaki說 :「IUU捕撈的危害是多層面的,它給漁業資源造成額外的不可預知的壓力,讓保護工作前功盡棄,通過不正當競爭擾亂市場,這對合法捕撈者不公平,同時也危害著沿海以捕撈為生的人的生計,對發展中國家而言尤其如此。」

IUU行為範圍很廣,包括在禁漁期和禁入水域捕魚,捕獲禁捕物種,使用禁用工具如禁止使用的漁具,捕獲量超配額,漁船無證照、無國籍,以及使用方便國旗(選擇性地使用多面國旗)逃避監管等。

助長了IUU捕撈的因素也很多。例如一些國家不負責任地為漁船發放船旗,卻沒有能力或者意願進行有效的監管,給漁船從事IUU捕撈提供了機會——大部分漁船都沒有唯一識別標識,可以方便地更換船旗、船主和船名,一些漁船也在被發現IUU 捕撈之後,更改船名或船旗繼續捕撈;一些希望約束IUU行為的國家則因為缺乏管理能力和執行能力無法進行有效監管;市場的管理不夠嚴格也給了非法捕撈生存的空間。此外,許多國家(歐盟、美國、中國、日本等) 高額的漁業補貼使得一些本來無法盈利的漁船和遠洋漁業公司也生存下來,捕撈能力過剩無法緩解,限制捕撈額度和禁漁等管理措施更難奏效。最大的問題是,現在非法捕撈的漁獲物還可以通過各種方式進入市場取得利益,例如海上轉運船可以蒐集多條漁船的漁獲物運送上岸,非法漁獲混雜其中得以「洗白」。

為了應對非法捕撈行為,聯合國糧農組織在1995年10月31日通過了《 負責任漁業行為守則 》(CCRF),並於2001年在羅馬締結了《防範、遏制和消除非法的、未作報告的及未被管理的捕魚行為的國際行動綱領》(IPOA-IUU),引領全球海洋國家進行負責任的漁業管理。歐盟,現在也通過貿易制裁的方式來懲罰IUU應對不力的國家,被歐盟列入「打擊IUU不力」的國家,其出口水產品不能進入歐盟,其船隻也不能到歐盟水域捕撈。

不過,從二戰之後開始的近5​​0年無監管、高強度遠洋捕撈,已經積累了巨大的捕撈能力,把所有漁船都納入監管體係並淘汰剩餘捕撈能力是一個漸進的過程,違法違規捕撈沒有也不可能因為管理的規範化立刻消失。事實上歐洲國家在自己海域漁業資源減少後,也在西非進行了數十年的非法捕撈。

上述中國漁船謊報噸位行為,也是IUU捕撈的一種。中國記者在調查中發現 ,涉事船隻向西非國家報告的噸位大大小於在中國登記的噸位,個別船隻甚至少一半以上。船舶噸位是船艙的容積,由船舶所屬國根據國際海事組織在1969年出台的《 國際船舶噸位丈量公約 》計算核定。由於漁業資源衰退,一些國家在漁船數量之外,也通過在特定區域控制漁船的噸位來控制捕撈力度。此外,外國船隻需要交納入漁費用以獲得入漁許可證,很多國家以漁船噸位作為一個參數,小噸位就意味著少繳費,西非區域漁業組織常設秘書處幹事Ibrahima Sylla Salif對中國記者說。

西非海域是世界上漁業資源最豐富的地區之一,也是非法捕撈最嚴重的地區之一。綠色和平報告《 西非漁業資源之殤 》指出,該區域經濟水平有限,在漁業管理上的資金和執法投入嚴重不足,同時又不得不出賣入漁權以獲取收入,導致IUU和過度捕撈問題更加嚴重。不列顛哥倫比亞大學的研究者在2009年曾發表報告稱 ,大西洋中東部每年37%漁獲物是來自於非法捕撈,遠高於前述世界平均水平18%。上海海洋大學凱原法學院教授薛桂芳也向中外對話證實了西非漁業管理和執法能力的欠缺。

相比專屬經濟區,公海由於沒有直接責任國,且範圍太廣執法覆蓋面積很有限,IUU的管理更加困難。例如,漁船的船旗國擁有管轄的便利,對違法捕撈管制負有首要責任,也通常在公海IUU事件中協助區域漁業組織進行調查和處理。但是在公海發現的IUU 捕撈常常沒有船旗,無法判定是哪國的漁船,也就難以實施後續的監管行為。南極海洋生物資源養護委員會(CCAMLR)網站顯示 ,截至今年9月18日,CCAMLR在南極大陸周圍的大洋共發現IUU漁船17艘(均來自非締約國家),除了其中7艘(尼日利亞3艘,毛里塔尼亞2艘,坦桑尼亞和伊朗各1艘)以外,其他都沒有船旗。包括這些「有主」的漁船在內,大部分漁船在被列入黑名單之後又多次出現在該海域。在印度洋鮪魚委員會(IOTC)的IUU漁船黑名單上 ,從2011年9月至今共有54艘船,只有6艘有船旗。

海洋管理和IUU之間幾乎形成了一對悖論——資源越少,越要爭奪。管理的困境有時也會導致極端的處理方式。為了顯示維護漁業資源的決心,印度尼西亞在今年5月炸毀了41艘被印尼海軍扣押的非法捕撈漁船,除一艘中國漁船外,其他來自越南,泰國等。這不是印尼第一次炸毀非法捕撈漁船,2014年12月和今年1月,印尼分別炸毀了2艘泰國漁船和1艘馬來西亞漁船 。印尼總統佐科自去年10月上台以來實行了「炸毀非法漁船」政策,並聲稱非法捕撈給印尼造成了每年200億美元的損失。

但是這種方式並不是普適的,例如懲治公海非法捕撈就難效仿;同時,炸毀漁船不僅需要經濟成本,環保組織也批評印尼當局沒有考慮漁船燃油洩漏以及碎片會留在海洋中,對海洋環境並無好處。

全球海洋委員會(GOC)提出了希望在船舶管理,海上捕撈,港口卸貨和市場端進行控制。例如,不給有IUU記錄的漁船登記註冊,不發給船旗;公海上可以將商業漁船已經採用的國際海事組織(IMO)編號和追踪系統擴大應用到公海漁船上,給漁船以終身唯一識別號碼,並方便追踪漁船位置和識別更換船旗船名後的IUU漁船;加強區域漁業管理機構的監督執法工作;要求所有漁船在公海捕魚的《聯合國海洋法公約》和《聯合國魚類種群協定》,並按照相關規定管理漁船;在港口禁止非法漁船進入,阻止非法漁獲物上岸;市場方面也從多角度進行產品來源監督和追踪。從船舶註冊到漁獲上岸,需要形成完整的防禦鏈條,也需要全球共同行​​動,任何一個環節的疏漏都可能導致全球行動的失敗。

對發展中的漁業大國中國而言,當《中華人民共和國漁業法》最新修訂稿正在徵集意見中。綠色和平中國海洋項目主任周薇對中外對話說,還是希望中國能夠學習最先進的國際管理理念,積極承擔更多應對IUU的責任。

不過,上海海洋大學海洋科學學院戴小傑教授對中外​​對話說,針對過度和非法捕撈的管理措施中,最有效的還是市場端的管理。切斷非法漁獲物的去路或減少收益,冒險從事非法捕撈的行為自然會減少。

※ 本文轉載自 中外對話

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