牆壁散發著寒氣，沾滿污漬的磁磚一碰就碎，在這斷電、又沒暖氣的老公寓裡，工匠布萊克用兩片發泡膠黏在窗戶充當雙層窗，向身旁好奇的小女孩解釋：「陽光會讓塑膠氣泡裡的空氣變暖，房間就不會那麼冷了。」
上述場景，是2016年英國電影《我是布萊克》所呈現的「能源貧窮」樣貌。在冬季氣溫不時跌破零度的歐洲，能源貧窮現象會怎麼影響人們的日常生活？歐盟各國有什麼解決方法？
逾一成歐盟人口曾遇能源貧窮，且不限低收入戶
讓我們先來釐清，什麼是「能源貧窮」（Energy Poverty / Fuel Poverty）？
一般來說，能源貧窮指超過一成（10％）收入用於支付能源費用，以滿足最低生活所需，如提供熱水、烹飪、照明、食物冷藏、家電運作等。
要注意的是，其實有錢人也可能超過上述標準，因為這個比率（能源支出／家庭收入）常因能源價格的波動而受影響。如相關單位推估，歐盟境內多達10～25％的人口，或多或少都嘗過能源貧窮的滋味。
再者，低收入戶跟能源貧窮的重疊狀況在各地情況不一。比方，蘇格蘭的低收入戶多是燃料貧戶，但燃料貧戶卻不一定屬於低收入水準，當地44萬位低收入戶中，有近40萬人曾遭遇燃料貧窮。反之，嘗過燃料貧窮滋味的94萬人，大多數並非低收入戶。
當然，統計數字無法完整反映人們在現實生活的處境，為保障最脆弱族群，同屬大英國協的英格蘭政府，改採「低收入、高花費」（Low Income High Cost） 跟「燃料貧窮缺口」（fuel poverty gap） 的雙指標，掌握收入雖低、能源需求卻高的部分家戶，並考量「住屋型態的能源消耗量」，評估這群人的能源赤字到底有多大。
另歐盟一份調查更發現，水、電、瓦斯等帳單，常是家戶負債主因之一，且比重將近七成。許多能源貧戶怕被斷水斷電，只好先繳清能源帳單，導致無法顧及食物、房租、社交、交通、教育等其他生活基本需求。
衝擊面廣，居住、收支、健康、社交都受影響
事實上，能源貧戶的生活同時面臨經濟、健康跟居住權等各種衝擊。比方，住在缺乏隔熱及保暖功能的房屋裡，一到寒冬，暖氣必須開得更強，使能源開銷不斷上升，陷入負債的惡性循環，罹患呼吸系統跟心血管疾病的機率也更高。世界衛生組織資料顯示，冬季死亡率跟該地的住屋品質與保暖能力大大有關，而非單純取決於氣溫有多低，像巴黎跟倫敦的冬天死亡率，就比聖彼得堡來得高。
不只生理受創，心理健康也受害。除了每天憂慮是否該回到冷冰冰的家，能源貧戶也不好意思邀請親友來作客，更加恐懼社交活動，甚至會打擊職場上的工作自信，因為不能好好洗澡、洗衣服，還可能因生病而增加請假頻率，要維持穩定的工作狀況更加困難。
一旦山窮水盡，欠繳戶可能落入被斷電、斷氣（暖氣）的窘境。雖然歐盟規定執法機關須報告境內的斷電資訊，但現階段仍有一半國家資訊不明。帳面上看來，以英國的斷電率最低，僅0.1％。但令人莞爾的是，上述那部描述能源貧戶困境的電影《我是布萊克》，發生場景就在英國。
為保障基本人權，歐盟法規明訂，脆弱消費者在關鍵時刻不能被斷電。可是，德國光是2014年就發出630萬封信給遲繳戶，威脅切斷能源供給，連只短繳100歐元的人也照寄不誤，當年共有35.2萬戶被斷電，向NGO求援的案例越來越多。同年，整個歐洲約有一成用戶拖繳水電費，一些歐盟國家甚至把欠繳戶列入黑名單，假使帳單沒繳清，即使搬了家也無法簽約、入厝，連帶影響日後居住權。
影片：Centre for Sustainable Energy所製作的影片，讓民眾說明他們遭遇燃料貧窮的心境。
近來各國紛紛展開對抗氣候變遷的措施，不過，假使社福津貼調整腳步跟不上能源轉型或電價上漲速度，可能反加劇能源貧窮現象。德國聯邦統計辦公室資料顯示，德國電價自2000年來激增將近一倍，成為能源貧窮與家庭債務節節上升的原因之一。
縱使如此，《能源民主》作者 Craig Morris 依舊認為，能源貧窮沒必要成為一個專有名詞，因其本身就是「貧窮」的一種，應以社會政策解決，不該以此作為不反映真實能源成本的擋箭牌。換言之，壓低電價不該是一國能源政策的目標，唯有電價合理化，才能提高民眾與企業的節能誘因。
現階段探測能源貧窮現象的指標很多，從家戶收入、能源價格、能源消耗的種類跟數量、到房屋類型和居住型態（租屋或自住）都有。而根據歐盟經驗，低收入、高能源價格、缺乏能源效率（尤其建築部門），常被認為是導致能源貧窮的三大主因。雖然台灣還沒有很明顯或大量的能源貧戶，但在收入不平等日漸加劇，及往後推動能源轉型須付出的成本，相關單位不可不慎。
面對境內日益嚴重的能源貧窮現象，歐盟提出的解決方案
歐盟執委會資助的 Insight_E 研究計畫審視了280項相關措施，發現其中四成專門針對脆弱消費者與高風險族群，歸納出各國改善能源貧窮問題的四種行動：
一、財務補貼：能源費用的減免及補助
四成歐盟會員國習慣以財務干預支持脆弱消費者，這類措施目的不在解決背後結構性問題、而在緊急紓困。部分國家以社會政策為導向，透過社福系統支付或補助能源開支，英國、丹麥跟瑞典還另外補助年長者。
賽普勒斯、西班牙、法國、希臘、葡萄牙跟比利時等南歐國家，以「社會費率」（social tariffs）協助脆弱族群取得平價能源，像保護範圍較廣的比利時，只要家中有一人領取救濟金、住在附瓦斯暖爐的特定社會住宅、或符合殘障、高齡、外籍等資格，除了免繳電力跟瓦斯基本費，單位費率也有最高上限。法國則透過醫療健康保險資格認定，收入偏低者的健保資格自動適用優惠能源費率。馬爾他則在能源帳單上提供補助額度與簡化程序。
可是，財務干預也有成效不彰的例子。如克羅埃西亞在2011年為減輕電價調升衝擊，全額補助電價差額給年用電低於2000度的家戶，更高用電級距補助5～10％差額，可惜這些好意有不少流向人口少的小康家庭或微型企業。
事實上，低收入戶常因家庭人口多、房屋品質差、電器能源效率不佳等因素，導致用電量偏高，故財務手段僅能稍解燃眉之急。在荷蘭跟北歐國家，除採取社福政策，也加強社會住宅的保暖和能效，以降低能源貧戶對補助的依賴。
二、權益保護：保護用戶、禁斷電與趕房客
當能源市場走向自由化，意味規範價格或能源補貼等扭曲手段將不復存在，這時政府應有相關策略，額外保護低收入戶跟脆弱族群。
第一種財務干預手法多由中央政府發起，消費者保護措施常由監管機構跟能源公司執行。能源監管機構職責在確保費率公道、監督產業營利與服務品質，能源公司則須配合監管及維護消費者權益，如英、法、希臘等國的能源公司，都須登記並回報脆弱消費者名單。
歐盟各國的能源消費者保護手法相當繁雜，最大共通點是八成左右的國家都有保障用戶不被斷電的措施（克羅埃西亞、保加利亞、捷克除外），各國斷電寬限期規定不一，如比利時法蘭德斯區規定斷電前有200天寬限期，但奧地利、英國、義大利、塞普勒斯、保加利亞、立陶宛、斯洛伐克、葡萄牙、斯洛維尼亞等國，寬限期只有一個月。
法國則要求「冬休期」（trêve hivernale） 禁止房東趕房客，使能源貧戶在最冷的那幾個月不致無家可歸，此外，每年11月至隔年4月1日，住戶即使欠繳帳單也不能斷電或斷瓦斯，唯一例外是佔領空屋者。
三、提升能效：翻修老屋及社會住宅
所有歐盟國家都有改善能源效率的措施，且範圍不限脆弱消費者或低收入戶。這類方法中，65％跟舊建築翻新有關，30％有指定適用對象。
法國自2010年啟動七年的「Habiter mieux」（英譯 Living Better）計畫，補助老屋裝設隔熱設備，收入在中位數以下者（不限房客、房東、或共同擁有者）皆可申請。該計畫14.5億歐元的經費由公共支出（83％）與能源公司（17％）共同承擔，目前參與的房子平均能效足足提升了38％！遠超出當初預設目標（25％），預計2017年計畫終止後，可改善30萬棟老屋能效。
不過 Habiter mieux 的挑戰也不少，原本直到2014年時只有5萬戶申請，促使政府放寬申請資格，納入房子的共同擁有者跟非自住者，並將收入門檻上調至中位數。如此一來全國46％的房東都符合資格，使計畫資金大幅流向中產階級。另外統計也發現，37％的經濟拮据家戶跟49％的經濟普通家戶，即便有政府補助，住宅翻修費用還是短缺5000歐元以上。另一對照組是荷蘭，2008年起採能源分級標章作為社會住宅的房租指標，願改善能源效率的房東能以漲房租方式拿回投資。住宅協會必須保證房租跟能源支出的總和，在能效改善後維持不變，不會增加房客額外的經濟負擔。2012年再修法，讓私人租賃建物也納入適用範圍。
此外，荷蘭還有針對社會住宅的「能源躍進計畫」（Energiesprong），以省下的能源開銷翻新住宅，房客不必繳能源帳單，而是支付相近金額給住宅協會，再付給符合節能績效及翻修成本的承包商。該計畫由 WSW（社會住宅擔保基金）提供先期資金，目標是藉此翻新11萬戶社會住宅。
四、自主節能：強化意識、自己的能源自己省
最後是強化使用者的意識和能力。一般說來，能源市場較自由化的國家會有更多這類資訊，如比價網站、透明計費系統、消費指南等，提供用戶獲得更多節能與省錢資訊，享受市場競爭帶來的好處。
如英國調查發現，大型能源公司的客戶習慣採「預設費率方案」（指消費者未選特定方案時，直接適用能源公司提供的預設費率，但通常較貴），假使肯多花時間研究、貨比三家，不僅可選到更划算的浮動費率方案，估算平均每年可省300英鎊。2016年底，英國政府再要求提升計價費率透明度，比價網站不但要好用，還得立即顯示哪種計價較划算。不只政府出手，英國也有許多 NGO 協助能源貧戶。
為提供即時用電資訊，許多歐盟國家都在推動「智慧電表」計畫，使資訊更加暢通、豐富，有利決策者制訂更到位的改善措施。像德國的「千瓦解決方案」（1000 Watt Solution），即是消費者權益保護添加智慧科技的新方案，由政府在科隆的社會住宅裝設660個智慧電表，當住戶欠繳達150歐元時就會收到警告，第四次警告會將該戶用電最高瓦數降到1000瓦，確保還能烹飪、開燈、開暖氣，並同時通知相關團隊來提供免費諮詢。
總結歐盟經驗，今日社會中，能源已是基本人權和不可或缺的生活必需品，政府不可能把一切交由市場機制解決。要注意的是，不管用什麼方法應對能源貧窮現象，都應連結氣候變遷、能源轉型、低碳生活等根源議題，一方面確保能源用戶的尊嚴和權益，二來也能誘導民眾減低能源消耗量和不必要浪費，自發性地降低能源貧窮的發生機率。
※本文原載於低碳生活部落格
參考資料
- Comparing “energy poverty” in Germany with other countries
- Energy Poverty Handbook
- Helping poor households escape the fuel poverty trap
- The Reality of Energy Poverty in the European Context
- Energy poverty and vulnerable consumers in the energy sector across the EU: analysis of policies and measure
- Measures to protect vulnerable consumers in the energy sector: an assessment of disconnection safeguards, social tariffs and financial transfers
- BROCHURE FOR ENERGY CONSUMERS RIGHTS: FRANCE
- Getting the measure of fuel poverty
- Energy companies have 'abusive relationship' with customers, says MP
- Energy plans: What is a ‘standard variable’ rate tariff and how does it compare?
- Providing a fair deal for consumers
