【愛知目標】印尼、巴西森林保育兩樣情 專責管理、土地權保障成關鍵 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【愛知目標】印尼、巴西森林保育兩樣情 專責管理、土地權保障成關鍵

2018年06月05日
作者:邱俞寧

全球暖化的現象日益嚴重,而森林作為地球的肺,是緩和溫室氣體排放的重要功臣。根據政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)2014年的評估報告,在1750到2011年間約有三分之一的人為二氧化碳排放來自林業以及相關土地利用。巴西和印尼都擁有大片熱帶雨林,為了經濟發展與建設,砍伐熱帶雨林成了種植農作物維持生計的手段。

為了減緩日益消失的森林面積與氣體排放,聯合國「減少毀林及森林退化造成的溫室氣體排放計畫」(REDD)在2007年締約方大會第13屆會議(COP13)上正式通過。而在2010年提出的REDD+,則新增了永續森林管理與相關利益者參與的條件。

減少毀林及森林退化造成的溫室氣體排放

REDD+是一項激勵措施,旨在透過永續森林管理,來增加發展中國家森林的保護和碳儲存,並降低森林砍伐率,目標在於鼓勵政府、農企業與社區居民維護森林覆蓋率,解決氣候變遷問題。

包括澳洲、法國、日本、挪威、英國和美國都同意出資作為初期公共基金,協助REDD+保育系統的推動。挪威政府便設立了16億美元的「國際氣候與森林倡議」(NICFI),來資助雨林國家的熱帶森林保護計畫,對象包括印度尼西亞、巴西、賴比瑞亞、坦尚尼亞、剛果民主共和國等。由於其資金迄今已佔REDD+資金總額一半以上,挪威在REDD+資金體系中扮演了了重要的角色。


印尼(左)與挪威代表2016年於雅加達簽署REDD+合作計畫。圖片來源:Indonesia and Norway Collaboration for Peatland Protection and Restoration, 2016

然而,同樣接受REDD+的資金來保護國內雨林,印尼和巴西兩國在執行成效上,卻呈現出極大的差異性。

印尼:森林管理權屬紊亂、經濟發展造成砍林

印尼自2011年與挪威簽訂協議之後,政府開始監測森林利用與管理,不過結果卻是失敗的,這可歸因於許多因素,其中關鍵之一是,自1999年印尼政府系統進行權力分化後,中央與各省政府間管轄區域的差異和重疊,導致混亂的跨部門責任歸屬。

舉例來說,在加里曼丹島馬瓦斯猩猩棲息地保護的案例中,環保機構建議將該地區從生產林重新分別歸類為保護區和保育林。但是,保護區和保育林的管轄權卻分別由省級政府和國家保護區管理機構來管理。這造成了誰才擁有權限規劃林地,該如何劃分林區邊界,下層單位又該遵從何者規範的問題。


保育團體野放被救援的紅毛猩猩。圖片來源:Mills, 2016

除了跨部門整合的問題,印尼政府對森林管理的政策也是阻礙REDD+的原因。根據調查,印尼有55%遭砍伐的森林是在許可地內,因此許多大規模的砍伐行為並未違法,這與印尼政府積極出口棕櫚油、布料,以及採礦與木材利用的政策有極大的關聯。這些砍伐許可地大部分位於印尼的加里曼丹和巴布亞省,若要有效執行REDD+計畫,印尼政府對經濟導向的政策必須做出改變。

此外,大面積的熱帶雨林與當地生活密不可分。若要解決環境問題,也必須同時考量到對當地居民的影響與利益關係。

由於混亂的土地所有權制度和殖民歷史,印尼複雜的土地所有權分配阻礙了REDD+計畫的執行。政府機構指定為森林保育的區域,很多實際上是百姓的家園、稻田、農場或牧場。禁止人民的土地使用權不但造成社會公平的爭議,當所有權劃分不明時,社區居民也容易被排除於REDD+所產生的附加價值之外,造成居民對政策的不配合,並使計畫初期的推展更加困難。

巴西:毀林城市列黑名單、保障土地所有權

相較於印尼的管理層級混亂,巴西的森林砍伐資訊自1989年便由同一個監測機構——巴西環境與可再生自然資源研究所(IBAMA)管理,IBAMA的監測系統持續提供土地利用變化的即時資訊。因為擁有自1980年代以來,完整的森林數據,一旦發生問題時,能夠據以及時應變。

此外,巴西政府的「亞馬遜流域防止和控制森林砍伐行動計畫」(PPCDAm)成為減緩雨林開發的重要政策。該計畫於2004年開始實施,期間制定並擴大許多保護區,並在2007和2008年制定新政策,將具有嚴重毀林率的城市列入「聯邦黑名單」。

此種使地方縣市因森林砍伐蒙羞的政策發揮了強大的效果。媒體和非政府組織會對地方官員施壓,迫使地方政府正視毀林問題。此外,企業為了維護名聲,也可能傾向選擇不在黑名單地區進行商業活動;地方政府擔心失去商業機會,非法森林砍伐因此大幅減少。據統計,2008年以來,巴西的森林砍伐面積已從原本的1萬2000平方公里減少到每年僅5000平方公里。

除了將非法森林砍伐城市列入黑名單,巴西在保障土地所有權方面的政策,也是REDD+能夠推行成功的主因之一。

巴西政府的「合法土地計畫」(Legal Land Program)是一項重大的土地正規化計畫,承諾向3000名小型土地所有人授予公共土地,條件是所有者必須維持其土地35%到80%的原生植被覆蓋率。

另一方面,巴西也承認原住民土地所有權。研究指出,巴西近一半的森林保護區是在原住民的合法管轄範圍。原住民自治對土地利用的重視和嚴格的社會規範,除了提高社區凝聚力,也使伐林率降低。另外,包括利益相關方圓桌會議、零毀林協議和貿易禁運等措施,也發揮減緩森林砍伐的作用。

雖然巴西政府在過去10年對減少毀林成效卓著,但最近四年的森林砍伐率卻逐漸增加。由歷年森林砍伐的統計數據可知,自2004年有效執行森林管理政策後,森林破壞面積由2.7萬平方公里,大幅度下降到2012年的4,571平方公里,減少了約80%。然而在2016年間,有7,989平方公里的森林面積遭到砍伐,比前一年增加了29%。


巴西亞馬遜熱帶雨林歷年森林砍伐面積。圖表來源:Lewis, 2016

會有如此的反彈,可歸因於巴西動盪的政治事件與經濟導向的國家政策。由於執法趨於寬大,森林法規改革和土地投機活動導致非法採伐事件上升。例如擬議中的憲法修正案要求國會批准利用已劃定的原住民土地,以及在沒有充分評估環境影響的情況下便發放基礎設施建設的許可證等。此外,採礦業的發展、保護區數量減少以及缺乏財政資源等,都對森林監測和管理造成威脅。

台灣政府組改 如何保育森林?

從巴西與印尼成功和失敗的案例中,台灣可以從中借鏡。政府間明確的責任歸屬和統一且強力的執法,使巴西得到了合法土地和森林改革的好名聲。今年(2018)台灣行政院組織架構將進行重大調整,森林保育工作將細分歸屬於環境資源部(原環保署)、農業部(原農委會)以及內政部,使林地的治理更加複雜困難。未來國土保育方針仍在各方討論下溝通協調,期望能清楚劃分權責,如此才能善盡國家公園與珍貴林地的保育使命。

台灣當前並無大規模毀林的問題,尚無需執行REDD+計畫。但是REDD+強調森林復育及森林永續經營的核心理念,是我國需要聚焦的發展項目。如何保育現有的原生林,預防森林火災與盜伐,並復育受人為干擾的林地,都是森林永續發展的重要項目。其中巴西的城市「毀林黑名單」可作為台灣各縣市森林保育的評估方式,促進政府對森林保育的動機。

此外,台灣的木材多仰賴國外進口,因此市面上可能有非法木材製成的產品。而許多大型國際企業雖承諾不向摧毀森林的棕櫚油供應商購買產品,但不透明的供應鏈使得資訊無法對外公開,且無相關法規可以約束。身為一般消費者,可以透過拒絕購買沒有合法認證的木材或相關商品,並促使公司遵守木材法規。執法人員更必須增進識別木材物種的能力,加強森林產品來源的可追溯性,才能有效防止非法木材的交易,避免成為破壞雨林的幫兇。

愛知目標5
到2020年,應使包括森林在內的所有自然棲地的喪失和退化以及破碎化程度至少減半,或在可行之處接近於零。

 

參考資料

  • Britaldo, S-F, Paulo, M, Daniel, N, Anthony, A, Hermann, R, Ricardo, G, Laura, D, Frank, M, Maria, B, Letícia, H, Rafaella, S & Cláudio, M 2010, 'Role of Brazilian Amazon protected areas in climate change mitigation', Proceedings of the National Academy of Sciences, 107(24), pp. 10821-10826.
  • Cisneros, E., Zhou, S.L. and Börner, J., 2015. ‘Naming and shaming for conservation: evidence from the Brazilian Amazon’, PloS one, 10(9).
  • Indonesia and Norway Collaboration for Peatland Protection and Restoration 2016,Government.no, press release, 3 February 2016, viewed 20 May 2018, https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/indonesia/id2473627/
  • Lewis, C., 2016, Amazon Rainforest Loss at Highest Level Since 2008, Says Brazil, 2016, Buddhistdoor Global, viewed 20 May 2018, https://www.buddhistdoor.net/news/amazon-rainforest-loss-at-highest-level-since-2008-says-brazil
  • Mills, K.A., 2016. ‘Three orangutans are released into wild in amazing footage as species declared 'critically endangered'’, Mirror, 7 July, assessed from: https://www.mirror.co.uk/news/world-news/three-orangutans-released-wild-amazing-8370829
  • Myers R, Sanders AJP, Larson AM, Prasti H RD and Ravikumar A. 2016. Analyzing multilevel governance in Indonesia: Lessons for REDD+ from the study of land-use change in Central and West Kalimantan. Working Paper 202. Bogor, Indonesia: CIFOR.
  • Richards, P., Arima, E., VanWey, L., Cohn, A. and Bhattarai, N., 2017. Are Brazil's deforesters avoiding detection?. Conservation letters, 10(4), pp.470-476.
  • Smith P., M. Bustamante, H. Ahammad, H. Clark, H. Dong, E.A. Elsiddig, H. Haberl, R. Harper, J. House, M. Jafari, O. Masera, C. Mbow, N.H. Ravindranath, C.W. Rice, C. Robledo Abad, A. Romanovskaya, F. Sperling, and F. Tubiello, 2014: Agriculture, Forestry and Other Land Use (AFOLU). In: Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Edenhofer, O., R. Pichs-Madruga, Y. Sokona, E. Farahani, S. Kadner, K. Seyboth, A. Adler, I. Baum, S. Brunner, P. Eickemeier, B. Kriemann, J. Savolainen, S. Schlömer, C. von Stechow, T. Zwickel and J.C. Minx (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
  • Wijaya, A., Juliane, R., Firmansyah, R., Samadhi, T.N. and Hamzah, H., 2017, Drivers of Deforestation in Indonesia, Inside and Outside Concessions Areas, viewed 23 May 2018, https://blog.globalforestwatch.org/data/drivers-of-deforestation-in-indonesia-inside-and-outside-concessions-areas.html

※ 本文與 行政院農業委員會 林務局  合作刊登