【愛知目標】美國乞沙比克灣污染改善計畫30年 復育水質也帶動經濟

很久很久以前，有個寬廣的海灣，周圍森林蓊鬱，灣裡海草豐美，岸邊的白沙就像羽絨般柔軟，這是17世紀初期，英國早期殖民維吉尼亞的史密斯（John Smith）船長所見的乞沙比克灣（Chesapeake Bay），他形容這裡是「天地所造就，最適宜人居的地方」，當時海灣裡到處都是牡蠣，「乞沙比克」在原住民語中就是「廣闊的貝類海灣」之意。

然而隨著人類發展，森林消失速度加快，一開始成為農田，然後變成城鎮都市，400多年後的現在，這個面積近16萬6000平方公里（約台灣面積的4.5倍）的乞沙比克灣流域已有超過1800萬人（約台灣總人口的8成）居住，行政區域橫跨德拉瓦、馬里蘭、紐約、賓州、維吉尼亞和西維吉尼亞6州以及哥倫比亞特區。

森林消失後，涵養水源、淨化水質的生態系統服務跟著消失，雨水沖刷土壤，夾帶沉積物快速進入河川，造成河道、河口淤積；人為活動中，農田的農藥化肥、城市的生活污水、工業廢水隨著河川入海；原本河口區域負責淨化水質的牡蠣因採捕大量消失，致使豐富的營養鹽直接進入海灣，誘發藻類大量生長，造成優氧化，這樣的狀況在19世紀蔓延到整個海灣1萬1600平方公里中的大多區域，有些地區因為優養化，水中溶氧量降低，形成缺氧區域甚至是無氧死區。

歐巴馬發布行政命令 復育「國家寶藏」

1970年代晚期，在民間團體的呼籲下，由國會補助經費進行科學調查，結果顯示，灣區的污染主要源自營養鹽過多，建議需立即處理以下三個問題：營養鹽過剩（主要是氮磷）、水下大型海藻衰退、有毒物質污染。

1983年，馬里蘭、維吉尼亞、賓州三州州長、哥倫比亞特區市長以及環保署簽訂乞沙比克灣協定（Chesapeake Bay Agreement），成立乞沙比克灣計畫執行委員會，正式展開整治計畫，經過20多年的努力，流域各州政府也都加入整治計畫，但除了防止繼續惡化外，並沒有太大的改善。

一直到美國前總統歐巴馬稱乞沙比克灣是國家寶藏，並在2009年5月時發布針對保護和復育乞沙比克灣的行政命令，這個行政命令才使得政府機構有法源依據，進而可以更加密切地合作，環保署也訂定了乞沙比克灣流域聯邦政府土地管理原則（Guidance for Federal Land Management in the Chesapeake Bay Watershed），這雖是針對聯邦政府土地而訂，但其延伸用意則希望以聯邦政府帶頭，各州、地方政府、保育區、流域內的組織、團體、農民和公民等，也都能依循此原則而行。

對症下藥 擬定改善海灣污染問題的行動方案

根據污染來源的不同，乞沙比克灣計畫中運用多種方法，以減少污染進入海灣。

農業

因為污染主要來自化學肥料、有機肥和污泥，相對的減量方式是：訂定氮、磷肥料的使用規範及進行監測、增加土壤吸附磷的能力、在水質影響的高風險區域改種低氮需求的作物、針對土地有高侵蝕問題的農田進行休耕、改種原生植生、進行土壤復育、訂定並落實農場動物飼料中的氮磷比例、制定並落實安全的有機肥施用儲存及運送方式、禁止在溪流河川附近飼養牲畜、農場廢水及動物排泄物再處理、推行保育式耕犁、減少土壤侵蝕、非作物生長季時種植覆蓋性作物、在田間設置肥料施用區與溝渠間的緩衝帶等。

都市與郊區

最重要的是減少逕流和污染物。減少逕流方式包括：設置雨水撲滿（Rainwater harvesting）、綠屋頂、藍屋頂（利用屋頂設置雨水儲存空間，減緩逕流速度）、改善鋪面、增加地表入滲、土壤復育、草坪管理、都市林業等。減少污染物方式包括：規定使用無磷清潔用品、防止及處理石油外溢污染、濕地生態池設置、街區清掃等。

林業

著重減少逕流，包括訂定伐木計畫減少逕流量、維護並穩定受伐林或林道干擾地區土壤以減少沖蝕、伐林地區設置排水系統減少逕流及沉積物堆積、造林與林地更新、雨季暫停伐林作業、森林火災管理與防治、林地使用農藥或肥料規則及設置緩衝區等。

河岸地區

以恢復生態功能為主，包括監測水質、河岸周圍設置緩衝帶、河岸區域植生復育等。污水處理設施方面則是提升污水處理能力，減少營養鹽及沉積物排放。

水文改善

包括確保有足夠水體區域承接地表水、河岸海岸棲地改善及復育、減少河岸及海岸侵蝕、移除不用水壩等。

污染量控制計畫 設定階段性目標 隨時調整策略

美國環保署在2010年12月公布乞沙比克灣污染量控制計畫（Chesapeake Bay Total Maximum Daily Load, TMDL），這個計畫以2025年完全恢復為長期目標，雖然是個長達20多年的計畫，但規劃上由先前經驗得知，施行策略應隨目標達成進度與外在條件而隨時調整之，也就是所謂的適應性管理（Adaptive Management），所以也訂定了在2017年污染減量60%的中程目標，以及計畫期間每2年依現況更新的短程目標。

2017年的年度成果報告包括：

• 水下植物面積恢復達53%
• 母藍蟹的數量達到2億5400萬隻，已超過目標值
• 2012到2016年間，重新開啟河川中1126條魚類洄游路線，較目標值多出1000英里（約1600公里）
• 模式分析結果顯示，2009年到2016年間氮鹽減少9%、磷鹽減少20%、沉積物減少9%，對應乾淨水質標準之目標，減氮達成率33%，減磷達成率88%，減沉積物達成率57%
• 2014到2016年，灣區和支流的感潮帶區域有40%達到水質標準，包括水質清澈度、溶氧量和藻類生長量，這是自1985年開始監測已來的最佳狀態

為了乾淨的水質 政府與NGO形成夥伴關係並相互制衡 

乞沙比克灣計畫架構的夥伴關係，包含聯邦政府、州政府、地方政府、非營利組織和學術機構，除了各項環境恢復、污染減量達成目標都是根據學術機構的科學研究所訂定外，民間團體的投入也非常重要。

在2010年，超過230個關心乞沙比克灣流域的民間組織，組成淨水聯盟（Choose Clean Water Coalition），聯盟的宗旨就是監督政府落實2025年的目標，承諾進入乞沙比克灣的每條河川、溪流都有乾淨的水質。

川普政府2018年度預算本打算刪除整個計畫經費，但在民間環境組織加上國會的努力下，不僅2018年的年度預算未遭刪除，連帶還將2019年的年度預算增加到7300萬美元（約22億新台幣）。

政府投資環保 帶動經濟發展

乞沙比克灣計畫執行了30多年，可說已形成一種以環境保育為本質的產業，也創造了不少經濟效益。

根據乞沙比克灣基金會（Chesapeake Bay Foundation）2010年的報告，在乞沙比克灣計畫執行之前，馬里蘭州和賓州損失的牡蠣產值超過40億美元（約1220億新台幣），而在執行了30年之後，馬里蘭州和維吉尼亞州的海鮮產業年產值已可達20億美元（約610億新台幣），也為當地經濟增加4萬1000個工作機會。

在提升水質的改善科技中，也增加了工作機會，例如在維吉尼亞的農業污染與逕流減量中，就創造了1萬2000個工作機會，平均每使用1美元的聯邦政府補助，會產生1.56美元的經濟效益。而在污水處理的效能提升上，每投資1美元，可有6.35美元的效益。此外，在海洋休閒娛樂產業，除了直接貢獻值16億美元（約490億新台幣）外，也帶動周邊產業約8億美元（約245億新台幣）的經濟效益，共增加約1萬3000個工作機會。

由此可見，環境保育不但可以是帶動經濟發展的國家建設，更重要的是，這些污水處理、棲地復育、提升農業施作方式等作為，都大大提升了人類的健康和生活品質。

台灣前瞻水環建設 預算多投1.5倍 仍缺生態思維

台灣現正進行中的前瞻基礎建設之水環境建設，其計畫目標是優化水質及營造水環境（親近水），與乞沙比克灣計畫有相近之處。只是，台灣計劃8年、約投資280億，平均每年35億，是乞沙比克灣計畫的聯邦政府年度預算1.5倍，卻未見河川整治的整體藍圖：納入其他水質問題如農田、工廠污水、都市逕流等；反而看到的是大量水泥化的工程，不僅傷害生態、還會加速逕流所衍生的負面效應。對比乞沙比克灣計畫，台灣的政策擘劃，還需要有更多的生態思維與實際行動。

參考資料

• Chesapeake Bay restoration efforts showing positive trends 
• Choose Clean Water Coalition condemns Trump’s 2019 EPA cuts
• Management Strategies and Work Plans

※ 本文與 行政院農業委員會 林務局  合作刊登