楊崇森/公益信託修正草案仍欠完美 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

楊崇森/公益信託修正草案仍欠完美

2019年09月20日
文:楊崇森(信託法原起草人,前中央標準局長、前中央圖書館館長)
法務部8月15日預告修正《信託法》,起因於杜絕「假公益真避稅」或淪為控股,加強公益信託的監督管理條文。然而身為該法主管機關,法務部並未處理解決公益信託賦稅制度不合理之問題;且新增強化的監督管理條文,並不適用於全部類型的公益信託。
條文內涵是希望公益信託財產要具有變現性與流通性,然而在環境與文化資產公益信託來說,違背了保存與保護的宗旨。其實癥結在於信託財產與公益目的是否具有高度關聯性,才是把關的基本概念,應以此為出發點來制定法條。
本文作者為信託法原草起人,是極為熟悉信託法立法精神與緣由的元老級人物,值得關心公益信託事務的各界人士參酌。


民間長期倡議《信託法》修法,改革讓環境信託、公益信託窒礙難行的相關規定。資料照片,陳文姿攝

此次法務部先行公佈《信託法》修正草案中的公益信託一章,此章內容共分31條,比現行法增加了14條,包括諮詢委員會之設置,可見對公益信託之重視。予匆匆流覽一過,覺得其立法精神主要在強化國家對公益信託財務與營運之監督,基本上方向正確但若細究之,則可發現仍有若干瑕疵或窒礙之處,舉其犖萃大者有下列數端:

一、未明定受託人之資格,致實務上限於金融業之缺失仍未化解

過去公益信託問題之一是信託法雖未限制受託人之資格,但因信託業法第三十三條只規定金融業才能擔任受託人,以及所得稅法第四條之三遺產及贈與稅法第十六條之一,規定受託人必須為金融業,公益信託的關係人才能獲得合理稅賦,以致實務上公益信託之受託人變成只有銀行才能擔任。固然金融業財務較為殷實,但對金融以外各種公益事業並不熟悉,且非其所長,何況熱心公益,饒有經營學識經驗之專業人士,例如律師會計師醫師教授,甚至委託人信賴的親友都不能擔任,不但與英美信託制度的母法不同,且不合社會實情,甚至還可能阻卻設立此種信託的熱心,妨害公益事業的發展。惜此次草案對此重大問題未作根本解決,實屬遺憾。

二、刪除七十一條法人以宣言方式成立公益信託時,得邀公眾加入為委託人之 規定,誤解原條文立法宗旨,架空了社區信託之效用,至為可惜

按現行法第71條規定的旨趣是引進美國的社區信託(community trust)。因設立公益信託之委託人即捐助人,人數不可能眾多,且不見得此數人人人都有充分資力。故有在公益信託之外,另行設立社區信託之必要。即先由熱心人士充委託人兼受託人倡導,登高一呼,譲社區人士響應其設立宗旨與組織及營運細節,加入為委託人,以集腋成裘方式集合社區眾多人士出資從事公益事業。

這條是筆者在民國80年代年在法務部主持起草審議小組時,仿照美國社區信託之制度提出建議,用心良苦,好不容易才說服與會委員,納進草案。可惜此次法務部修正草案審議期中可能未深究該條用意,即草率動了手術。

此次修正理由為:「按公眾依法人宣言加入為委託人,該加入信託的行為,性質上是否屬信託契約,尚存爭議,倘其性質為信託契約,該信託契約是否須重新申請中央目的事 業主管機關許可,亦非無疑。為避免法律關係複雜化,爰將現行條文第一項後段『並邀公眾加入為委託人』等語刪除」云云。』

殊不知如將「並邀公眾加入為委託人」一語刪除,則社區信託變成與一般信託無異,無法匯集同一社區人士出錢出力擴大信託資金或財產,其結果就無法達到從事龐大公益事業之目的,使該條成為具文。


信託制度改革,攸關民間從事環境信託、自主保存自然與文化資產的動能。圖為日本知床100㎡環境信託行動。資料照片,溫于璇提供。

三、對文化與環境信託規定不合社會實情,窒礙難行:

包括:

1. 公益信託設立之財產需有一定比例的現金

此規定原在要求公益信託要有堅實之財產,立法原意似無不妥,惟對環境與文化信託(例如英國的國民信託 National Trust 即其著例),則不免要求過苛,難於遵行。

因環境與文化信託與一般公益信託性質不同,主要在捐獻或出資購買歷史性或有維護必要之特殊環境,包含古蹟、自然生態,土地,山川海邊…等景觀,其信託財產常常只有土地或歷史建物,成立之初委託人往往苦無多餘現金可以同時捐獻,此條若通過,則不免逼迫捐地保護環境與文化的熱心人士也要同時捐一筆錢出來,才能成立,不但過苛,且可能產生顛覆或抑壓此類公益事業之結果,值得深思。

2. 公益信託每年公益支出須佔該信託總支出的50%

如上所述,設立環境與文化信託之宗旨乃在保護一定之土地或歷史建物,與捐獻一定金錢股票之一般公益信託不同,這些財產性質上很難滋生收入,即使收門票開放公眾參観,亦不一定有人氣,尤以最初幾年尚須另行出資整頓修葺,營運最為艱辛,要求設立人或委託人逐年公益支出須佔信託總支出之一半,實感窒礙難行,若強令支出如此高比例,勢必迫使其變賣信託財産,不但不能維護歷史建物或值得保存維護之土地環境,反使這些珍貴財產本身化整為零,甚至化為烏有,其不合理,至為顯然。

四,在英美公益信託消㓕後可轉化為私益信託,草案則付缺如

在英美委託人可先成立私益信託,經一定期限或條件成就後轉變為公益信託,亦可先成立公益信託,再經一定期限或條件成就後轉變為私益信託,極其彈性,而充分發揮資本之效用與委託人之創意,當然稅法上有規定配合,惟我草案對此問題未加著墨。