即將卸任 梅克爾與她留下的氣候遺產 | 環境資訊中心

即將卸任 梅克爾與她留下的氣候遺產

2021年09月30日
文: 朱利安·韋騰格爾(Julian Wettengel),(清潔能源通訊(CLEW)記者,主要關注德國、歐洲和國際氣候政策)
德國9月底迎來大選,即將卸任的安格拉·梅克爾曾被稱為「氣候總理」,如今卻因氣候行動不力而面臨批評。

圖片來源:Christoph Soeder / Alamy

「我在氣候行動上投入了大量精力……但我的科學思維讓我看到,客觀現實表明我們不能以現在的這種步伐走下去,而是必須加快速度。」

這是德國總理安格拉·梅克爾(Angela Merkel)——一名物理學家出身的政治家——在今年7月最後一次參加年度新聞發布會上說的話。發佈會召開前幾天,德國和周邊國家遭遇洪水,造成200多人死亡。面對記者們的連續發問,這位執掌德國長達16年的總理做出了有力的回應,捍衛了自己如今備受質疑的「氣候總理」的聲譽。「我相信我已經投入了相當多的力量以及高度的政策延續性」來解決氣候問題,她說。

但9月26日德國大選當前,許多批評者對此卻並不買帳。這位歐洲最有權勢的領導人面臨著一場大規模的氣候抗議運動,指責她和她的政客們在氣候問題上長期不作為,並將德國的工業利益置於氣候行動之上。許多人表示,梅克爾在國際減排議題上深耕多年,包括努力讓中國等具有挑戰性的合作夥伴參與談判,這和她在國內乏善可陳的成績形成了鮮明對比。

被浪費的十年?

曾為梅克爾提供氣候政策建議的研究人員奧特馬·埃德霍弗爾(Ottmar Edenhofer)说,在梅克爾的領導下,「德國氣候政策歷經波折,2010到2020之間的這十年幾乎都被浪費了。」

埃德霍弗爾說,儘管梅克爾政府最終確實完成了很多工作,但並不是通過梅克爾的積極領導。相反這在很大程度上是由「週五護未來」(the Fridays for Future)抗議活動、德國最高憲法法院作出的具有里程碑意義的裁決、以及歐盟的協議確定的方針推動促成的。本屆政府在最後階段取得的氣候成就包括煤炭退出計畫出爐、在2045年實現碳中和的新氣候法、以及對交通運輸和取暖燃料制訂國家碳價。

梅克爾經常頂著「來自各方的無數影響」開展工作,在說服G7和G20領導人提高氣候目標這類艱苦的過程中也從未放棄過自己的主張。

梅克爾上任兩年後,德國媒體就開始稱她為「氣候總理」。她在2007年德國擔任歐盟輪值主席國,並主辦G8峰會期間,均把氣候作為核心議題,並努力促成它們達成了氣候協定。

自1994年梅克爾擔任德國環境部長以來,氣候行動一直是她政治生涯的重要組成部分。她在擔任環境部長的第二年,便主持了在柏林舉行的首屆聯合國氣候變化綱要公約締約方大會(COP1),也自此形成了她標誌性的談判風格:讓代表們徹夜談判並最終達成協議。

「和其他國家元首、政府首腦共處一室時,她才是那個真正關心並且理解這個問題重要性的人,」2010至2014年間任歐盟首位氣候事務委員、前丹麥環境與氣候部長康妮·赫澤高(Connie Hedegaard)說。

與世界上其他領導人不同的是,梅克爾非常善於尋求妥協。「她的方法是沒有妥協就不能前進,」路透社駐柏林首席記者安德烈亞斯·林克(Andreas Rinke)說。「這是她與其他只從勝負的角度考慮問題的政治家的根本區別。」林克首次採訪梅克爾還是在她2005年宣誓就職德國總理之前,這麼多年來曾隨同她進行過50餘次外事訪問。

梅克爾曾連續五年出訪中國。 2020年中國已是德國最重要的貿易夥伴。梅克爾領導下的德國本著「務實和親商的態度」與中國保持著關係,這也符合她追求妥協、努力保持外交管道暢通的一貫作風。

然而,榮鼎諮詢公司(Rhodium Group)總編輯、德國馬歇爾基金(German Marshall Fund)高級訪問學者諾亞·巴爾金(Noah Barkin)在美國當代德國研究所(American Institute for Contemporary German Studies)的專家陳述中表示,中國顯然是梅克爾最大的外交政策盲點。巴爾金指出,梅克爾「太遲鈍了」,沒有意識到習近平主席領導下中國發展軌跡轉變帶來的挑戰並作出相應調整。

即使梅克爾曾在2009年的哥本哈根氣候大會上將中國視為達成協議的障礙,她所採用的方法仍幫助國際層面上的對話保持開放。她經常強調,沒有中國就無法應對氣候變遷等全球挑戰。在2020年德國擔任歐盟理事會主席國期間,她曾打算將重點放在中歐關係上,但新冠疫情導致為格拉斯哥氣候大會造勢而精心安排的領導人峰會無法舉行,取而代之的是幾場以氣候問題為首要議題的小規模領導人視訊會議——包括梅克爾、習近平和法國總統馬克宏之間的三方通話


今年4月,梅克爾出席線上舉行的領導人氣候峰會。圖片來源:Kay Nietfeld / Alamy

梅克爾的風格讓一些人頭疼。雖然支持者視其為「理性而堅定的領導典範」,在她的四個任期內幫助德國和歐盟度過了許多危機,但批評人士卻認為梅克爾缺乏推動自身宏偉構想的遠見或意願,指責她只會被迫採取行動,一味拖延、猶豫不決——要等到辯論開始,每個人都發表了觀點之後才做決定。

因此,林克說,梅克爾的風格在氣候政策方面幾乎沒有什麼驚喜,只有一個例外:日本福島核災難後梅克爾政府突然改變了對核電的態度。災難發生後數日,剛剛決定延長核電站壽命的梅克爾表示,德國將淘汰這項技術。

林克說,福島核事故讓她改變了看法。此前梅克爾一直認為這項技術是一種氣候友好且風險可控的替代方案。「梅克爾在這個問題上的180度大轉彎讓許多人感到驚訝。」

梅克爾的決定也讓其他歐盟成員國感到意外。「這是一個非常單方面的舉動,說許多鄰國對此『並不高興』已經算是客氣了。」赫澤高回憶道。

能源挑戰

隨著梅克爾的最後一年任期即將結束,她留下的遺產可能受到新冠疫情後排放強勁反彈的影響。不同於梅克爾綠色振興目標的完美圖景,排放增長將導致德國偏離實現2030年減排目標的軌道。

德國正面臨巨大的能源轉型挑戰:必須加快再生能源擴張,啟動工業轉型,發展電網,解決成本問題並深化數位化發展。

2005年梅克爾就任總理時,德國發展低碳、無核經濟的能源轉型計畫(Energiewende)已經全面鋪開。1998年大選後,社會民主黨和綠黨組成的聯合政府就退出核電達成了一致意見。梅克爾上任時,德國已經對風能和太陽能實行上網電價補貼政策,該國10%的電力來自再生能源。


2020年5月,德國活動人士抗議達特爾四號(Datteln 4)燃煤電廠的投資。圖片來源 © Bernd Lauter/Greenpeace

到2020年,這一比例已上升至近45%。風能、太陽能、生質能源和水力發電的裝機容量從2005年的不到30瓦特增長至現在超過130瓦特

然而,由於監管障礙和冗長的審核過程,再加上梅克爾政府為了支持再生能源用競價上網取代了固定上網補貼電價,導致近來再生能源擴大陷入停滯。梅克爾就職後,溫室氣體排放基本保持不變,直到最後一個任期才穩步下降。 

國家利益和「汽車產業總理」

批評人士稱,當國家利益——尤其是煤炭或汽車等行業的利益——受到威脅時,梅克爾積極阻撓更加進步的氣候決策出爐。據報導,2013年她曾親自出面干預歐盟對汽車實施更嚴格的二氧化碳排放限制。此後,她便被貼上了「汽車產業總理」的標籤。

赫澤高回憶稱:「2013年歐盟委員會、歐洲議會和歐盟理事會徹夜完成了關於車輛二氧化碳排放標準的談判。這個標準當時遭到了德國的反對,但協議還是通過了。」

然而當天晚些時候,「德國非常非常高級別的政府官員致電其他成員國政府,想讓他們改變主意,」赫澤高說。協議的相關議程推遲了一年,直到德國大選後才完成。「對我而言,這說明當德國的真正利益受到威脅時,這是一場艱難的權力博弈。」

德國的對中關係也是如此。批評人士德國的對中政策是「汽車外交」。產業議題一直是許多雙邊問題的焦點——包括關於是否允許華為説明德國建設5G網路的爭論。梅克爾一直小心翼翼不願疏遠中國,唯恐妨礙兩國的貿易關係,尤其是汽車行業——儘管這一點遭到了她所在政黨的反對

梅克爾還不顧幾乎所有歐洲鄰國以及美國等國際夥伴的嚴厲批評,支持極具爭議的「北溪-2號」俄羅斯-德國天然氣管道專案,儘管這類設計壽命長達數十年的化石燃料管道輸送項目將帶來嚴重的氣候後果。「北溪-2號」獲得支援的原因在於其有望為德國工業和消費者提供豐富的低成本能源供應,馬提亞·馬泰斯(Matthias Matthijs)和丹尼爾·凱萊門(Daniel Kelemen)在《外交政策》中寫道

梅克爾會以「氣候總理」的身份被銘記嗎?

研究員埃德霍弗爾表示,梅克爾作為「氣候總理」留下的政治遺產還不明確。如果未來的政府能夠成功應對氣候變遷,那麼梅克爾就會「被視為先驅」,但如果不成功,「她的政治則只會被描述成是在可能性的局限下發生的移動,」埃德霍弗爾說。

距離德國大選只剩下最後四個星期,社會民主黨在民調中已經追上保守派,綠黨略微落後,這場角逐的勝負充滿懸念。這可能意味著9月26日投票後將經歷艱難而漫長的聯合政府談判——從而讓梅克爾再多執政幾個月——儘管是作為「跛腳鴨」總理

放眼未來,下一屆政府將接過梅克爾手中的接力棒。德國將在2022年擔任G7輪值主席國,而且歐盟正在就「55套案」 (Fit for 55)氣候和能源立法包攬計畫進行談判。赫澤高說,這個包攬計畫很難通過,尤其是一些東歐國家不會同意。在她看來,德國參與談判,新總理必須願意投入時間、精力和外交資本。「真的很難看出還有誰能填補這個位置,我們需要德國發揮強大的作用。」

※ 本文轉載自中外對話〈默克爾留下的複雜氣候遺產