水患治理監督聯盟周年記 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

水患治理監督聯盟周年記

2008年09月06日
作者:黃修文(水患治理監督聯盟/台灣環境資訊協會)

事件的開端

2005年初,民進黨政府決定投入大量的資源來應付臺灣最常見的水害時,引起當時反對黨國民黨的抵制,然而當立委們對於資源的分配方式取得共識後(很多人用分贜來容形這個過程),終於在2006年進入了立法程序,環保團體瞭解到這種粗糙而倉促的法案和執行方式,很可能對臺灣的環境造成恆久性的傷害,開始集結起來反對。2006年3月於全國性的河川NGO會議中,由綠黨倡議,社區大學以及環保團體共組了「1410大禹治水聯盟」,希望能將過去以圍堵以主的治水方式,改變成以疏導方式並引進與水共存的概念。

「水患治理特別條例」以及突然間冒出來的「石門水庫及其集水區整治特別條例」,當時正在立法院審查之中,因此大禹治水聯盟一開始就投入國會遊說。雖然在龐大利益共構的結構下,無力阻擋法案的通過,但是也成功抵制了免環評條款的加入,且在附帶主決議中要求執行機關舉辦聽證會,並須在提出預算前進行效益評估。

兩個法案終於在2006年6月通過,總規模達1,410億的治水預算,在執行機關事實上沒有足夠的人力之狀況下展開。和以往不同的是,環保團體並沒有因為法案已經通過就放棄了這個議題,畢竟水與河川將伴隨人類社會世世代代。2007年時這群環保團體自掏腰包,參與7月底時舉辦的石門水庫上游集水區工程第一次的評鑑(照片),他們見識到山林中多數溪流早被防砂壩截成數十段,為了興建施工道路而蠻橫的砍伐森林。因而下定了決心,匯集了二十萬元,組成「水患治理監督聯盟」,並且成立秘書處,聘請專職的執行秘書負責協調與聯繫,而由各團體派出人力支援運作。

任憑誰也看得出來,這是一場20萬對1140億的小蝦米與大鯨魚式的對抗,只有超級的呆子才會以為有任何勝算的可能。所幸環保團體中多的是呆子,治水聯盟至今也堅持了超過一年,居然也累積出不少的成果,一切都從石門水庫整治的介入開始。

從石門水庫整治切入

最容易看出治水聯盟影響力成長的場合,正是最早參與的評鑑活動。第一次評鑑時,治水聯盟尾隨大批車隊之後,在旁恭聽由學者專家組成的評鑑委員的宏論。當 2008年1月份舉行的第二次評鑑時,聯盟已經正式被邀請列席,提出眾多的建議,且在評鑑的現場上與委員和執行單位激烈的交鋒,隱約間已經成為評鑑的主角。到了2008年7月底的第三次評鑑,連評鑑地點的選定幾乎全由聯盟所建議,聯盟強烈反對的工程,執行單位也不得不提出代替方案。依聯盟的估計,在幾個工程案中,直接因為聯盟持反對意見而縮減的經費恐怕已經上億。更重要的是在和農委會水土保持局長期溝通的過程中,雙方對於工程減量達成一定的共識,之後水保局所規劃的工程也的確較為顧慮到生態上的影響,在第一階段的執行計畫中甚至於留下了約七億四千萬結餘款。

其它的成果像是:水利署在聯盟要求下,更加注意到集水區土地管理的重要性,也公佈了「石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開要點」;而水保局也將在第二階段的工程中要全面實施「生態檢核表」,以避免工程對生態造成太大的干擾;原住民委員會本希望退出第二階段整治,在聯盟與原住民團體遊說後,持續編列預算支持復育團,並將改善復育團在第一階段執行中的一些流弊。聯盟在資源極端不穩定且十分稀少的狀況下,倒底是如何取得這些成果的呢?

原則、策略、執行

雖然水患治理監督聯盟是由好幾個異質的環保團體所組成,實際參與者的性格和取向也各有不同,但透過數十次內部會議中,幾個原則逐漸為所有的成員採納。

首先是「理解」的原則:必須理解整個治理的架構,必須要理解執行機關所採取的措施及其後果,更重要的是要理解其決策的情境以及難題,更必須理解工程的作用以及如何提出代替方案,也要理解在地居民對工程的態度及其需求;其次則是「公開」的原則:不僅聯盟迅速建立網站,將聯盟的論述和行動公諸於世。也積亟的要求官方就規劃內容,工程地點等儘速的公開,聯盟與官方的協商內容也都於予公開。這些資訊的公開的目的當然是要降低資訊不對稱的情形,以利於民眾參與;最後則是「參與」的原則:在法案已經通過立法而行政機關依法執行之際,也確認行政機關是以善意執行法案的狀況下,聯盟決定進行最大程度的參與,積極的參與各種決策,規劃,審查,說明會議,對於工程會勘更是契而不捨,儘其所能的參與,另一方面更協助與連絡在地團體的參與。在最大參與原則下,雖然使得聯盟人員疲於奔命,但是這些參與反過來促進了理解的層次,也更加理解那些資訊必需公開。在這些基礎上,使得官方不得不重視聯盟的意見。

在策略上,首先還是在建立知名度與代表性,幾位成員開始向大眾媒體投書,提出主張。與媒體建立關係後,開始安排主流媒體如中國時報和公共電視台進行深度的專題報導。這些報導當然引起官方的注意,也給了聯盟與直接負責官員面對面會談的機會,聯盟藉此提出的要求大多是要實現前述的原則,基本上都得到善意的回應。在穩定與官方的關係後,聯盟也開始希望可以增大結盟的基礎,一方面開始在各種NGO會議的場合宣揚理念,尋找同盟,之後更是直接拜訪原住民團體與全國各地的環保團體,希望可以進一步的合作,可惜在這方面的成就不大。也迫使聯盟的工作重心集中在與官方的交涉,內部甚至曾經有「監督」或是「參與」的路線之爭,不過在現實條件下,聯盟實際上只能進行參與性的工作。

原則和策略容易擬定,假如有錯誤也可以立刻改進,然而成果主要還是來自有效的執行。在這方面,聯盟極其幸運,雖然成員大多不是所謂社運環保界的明星,但各有所長,分工極具效率,執行秘書更是備極辛勞。聯盟為了石門水庫整治至少拜備水利署副署長楊偉甫三次,拜會水保局臺北分局三次,參加了石門水庫所辦全部的三次評鑑作業,審查會至少十次,現勘近二十次,提出十數篇聯盟的論述,參與無數次民間NGO會議與官方決策會議,甚至也辦理了一個培訓營隊。這些活動不但事先需要準備,拜會至少要有五至十人參與,現勘也要二到三人。為了持續提出主張以督促官方協商,聯盟付出了極大的人力物力,只是這種執行的強度,還可能持續多久呢?

易淹水地區治理的困局

2008年7月的卡玫基颱風,在臺灣造成無數地區大淹水,水利署正在執行中的淹水地區治理計畫成了眾矢之的,彷彿整個易淹水地區的治理面臨了極大的困境。與此相彷的,水患治理監督聯盟在易淹水地區治理中的監督活動也是面臨了難以突破的瓶頸。在此之前,聯盟在易淹水地區的行動集中在臺北縣雙溪整治的參與。雖然在與規劃公司密切的互動下,對於整治的內容有所調整,但卻發現各河川情況各異,這些經驗很難擴展。即使就教於臺大水工所以及逢甲大學的學者專家,還是難以得到明瞭的解答。

因此聯盟希望推動各在地團體參與的機制,比方規劃審查會時的資訊公開與民間參與,促進在地團體在規劃時期可以參與意見。甚至於派人環島一周以接觸各個在地團體,並討論如何實際參與,但是成效仍待後續觀察。即使在地團體可以積極的參與,要如何克服一般民眾對於淹水的極端恐懼,以及對於傳統行水區或滯洪區土地利用的強烈需求,目前還是找不到方向。

對於治山防洪及以上游坡地整治的方式,除了防砂壩與固床工之外,還有沒有更好的方案也仍待釐清。

餘緒

大概沒有任何運動或者組織可以永遠的持續,可以想像水患治理監督聯盟未來會一直遭受到內部與外部的挑戰。但是回想一下,這群男女僅有稀少的資源,奉獻了珍貴的時間和精力,也的確維護了相當的公共利益,然而這樣的成果要如何維繫下去呢?假使這個社會的確需要有人去維護公共利益,那要如何鼓勵人們去從事這些事務,而不被視為呆子呢?在另一方面,假如環保團體今後要面對的是日益複雜的利害衝突和技術問題,在各個團體的資源都有限的情況下,要如何合作才能發揮最大的效益呢?純粹的合議制有辦法面對瞬息萬變的環境嗎?在報酬有限,社會又很少給予肯定的情況下,又要如何吸引優秀人材投入且持續獻身呢?流水不止,但這些問題總是會一直留下來,要求所有的人去思考,去提出解答。