中科三期環評違法與問題解方 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

中科三期環評違法與問題解方

2014年04月24日
作者:杜文苓(政治大學公共行政學系副教授、地球公民基金會董事)

編按:七、八年來,一群來自后里的農民不斷為這場環評訴訟台北台中間奔波。其實核四與中科三期這兩個議題有很像的地方,都是在爭議中越做越大,大到尾大不掉、木已成舟,讓大家覺得打掉很浪費、重來不可行,便要求各個體制、標準配合就地合法。

這個過程告訴我們,服貿「那30秒」擋下來何其珍貴,因為,擋不下來,後面要花更多的力氣去防止合法暴力重傷我們民主法治的根基。以下這篇是杜文苓老師之前參加完中科三期「違法的」二階範疇界定會議有感而發的紀錄,各位讀者且看公部門在中科三期如何操弄程序、踐踏法治與農民。殷鑑不遠!

爭訟7年的中科三期七星基地環評,其二次環評撤銷之訴在最高行政法院駁回台北高等行政法院更審後,法院意旨已經相當明顯,即本案環評結論將再度面臨第二次被法院撤銷的困境。或許因為環保署過去一意孤行,扭曲、踐踏法院判決的殷鑒不遠,擔心再判也起不了實質效用(拒絕停產停工),北高行更破天荒的提出和解方案,希望雙造可以達成化解僵局的共識。

中科三期官司開庭,后里農民、環團與義務辯護律師於法院外合影

不過,和解還未認真討論,環保署就急於在2014年1月21號的第254次環評委員會,在沒有邀請任何原告出列席的情況下,做出一個決議,要「繼續進行第二階段環境影響評估」,而「原審查結論失其效力日期為繼續進行第二階段環境影響評估作業以踐行法定資訊公開、公眾參與程序後完成審查公告之日」等後續行政處理程序。

乍看之下,環保署好像突然領受了法院意旨,終於願意進入了農民、環保團體以及法官早在6年前(最早判決為2008年1月)就提出中科三期環評應進入第二階段的合法妥適性。然而,這個遲來的二階環評,究竟能發揮什麼樣的作用?

在2014年的今天,當中科三期七星基地已近全部完工,廠商也早已入園區營運多時,在環境已無可能回復到中科入駐之前的情況,科技部也捍然拒絕園區停工的可能性,此時再進行較為嚴謹的二階環境影響評估,意義是什麼?其適法性何在?這個動作是為了幫在地農民把關環境,降低目前正在發生的汙染「實害」嗎?還是為了「合法化」環保署將被判決違法的行政處分?

依環境影響評估法立法之意旨,為「預防及減輕開發行為對環境造成不良之影響,藉以達成環境保護之目的」,顯然無法規範已經存在的實害問題。尤其接續幾次在判決後將「邊施工、邊環評」變成環評爭訟中之常態,更嚴重戕害環評開發前預防與減害之目的。更甚者,環保署透過環評大會創造出一個原處分不廢止(或撤銷)卻重啟環評的決議(可不要忘了,之前一階環評結論是有條件通過,並非進入二階,那麼當一階有條件通過的行政處分並未廢止(或撤銷),這個進入二階的依據又從何而來?一個開發案件可以有兩個環評結論嗎?)等於自行另立了一扇巧門,試圖用行政程序以及環評大會決議強行為進入二階的正當性背書。

在2014年4月9日環保署舉辦中科三期二階環評範疇界定的當天,許多委員表示並不知道之前種種程序上的問題,只是依照環評主管機關界定權責下來貢獻自己對於環境實質的專業意見,並認為如果之前環評大會的決議有任何適法性問題,應該去行政法院爭讓法官裁決(說這種話的環評委員們,大概從沒體會過公權暴力迫使無辜農民必須面對長期司法抗爭的折磨)。這似乎也說明了,環保署利用多數環評委員不熟悉程序與整件事情來龍去脈,欲造成二階環評已進入實質審查的程序事實,而與原254次環評會議決議的適法性問題切割。

后里農民

遲來的二階已無法解決環境實害問題

中科三期的環評爭議越演越大,根本原因在於環保署不顧法院對其裁量恣意濫權之提醒,為了維護廠商之信賴保護,不惜犧牲農民權益與地方環境,並為此擅開各種巧門。例如,為讓園區在環評結論撤銷後能繼續施工營運,特將法院的環評撤銷判決,強行解釋成只適用於「自始未做過環評」的案例;不顧環評撤銷後應停止開發行為重啟環評程序,僅抓住法院判決中以健康風險評估為例指出環保署行政處分的瑕疵,強行以「環評續審」、「補做健康風險評估」等「產出結論」的程序補正作業,首度創下「邊施工、邊環評」的惡例;在「續審」的健康風險評估中,更以「后里的汙染是歷史共業」,做出不將后里既有風險納入評估這種違反健康風險目的與常識的結論,硬將這種有瑕疵的結論再行通過一次。

行政機關為了中科三期所開設的各扇巧門,動心起念皆非照顧后里環境(這才是環保主管機關的職責),而是為了保障園區廠商營作利益(但這也可能反而害了廠商在違法風險下受到國際買家對其企業社會責任的檢視與挑戰),以及保護行政疏失免於究責。當巧門走多又沒有及時的制衡、糾錯的管道(遲來的司法判決已無實質回復現狀的可能),久而久之行政機關便把斜路當成正道,於是一步錯,步步錯,爭議在現狀已無可回復下越發不可收拾。

但行政之道不本於所賦權責,不但在法理上站不住腳(可參考多數法律學者對環保署曲解法律的指謫),更反映在對行政權的侵蝕,美麗灣案台東縣政府緊咬環保署的法律見解即是一例。環保署的行政正當性,無怪乎會受到挑戰與不信任。當現今還未搞清楚環保署在此案如何重傷自己行政公權力的環評委員,要求本案原告應該要尊重環保機關對於此案進入二階環評的解釋權與裁量權時,可能不知自己正在這些為環境權長期奮鬥的農民們傷口上灑鹽。

過去這一步一步的巧門設立,哪一件不是在冠冕堂皇的「依法行政」說詞底下,一旦開立巧門遂啟程序,環評委員與農民只能為一個已知的結果跑跑龍套或賣力演出。行政程序的暴力事後看來一覽無遺。

后里農民訴求:中科三期違法環評也許一些新任環評委員會說,他們對本案並無特定意見,也一定會本於專業職責好好審查。但當環評委員礙於現實上環保署需顧及廠商的信賴保護原則而容許邊施工邊環評,沒有指正環保行政單位不當行政處分(254次環評決議)的勇氣,如何讓民眾信任二階環評有不通過的可能?如果連續審環評基本的原則都無法守護,並要考量木已成舟狀況下,只好依據環保署創造的巧門劇碼配合演出,那麼,未來二階審查決議時,難道這些委員不會考量廠商的「信賴保護」原則,比今日還未正式啟動程序時更有勇氣否決不當開發?如同中科環評7年多以來的爭議一樣,一旦開啟正當性不足的行政程序,其結果早已是不證自明的預言,所剩的也只是消耗各方時間精力的幽微暴力。

可想而知,目前環保署所設定的中科三期二階環評,對身陷於法律爭訟的農民將是最無情的折磨。表面上冠冕堂皇的踐行更嚴謹的公民參與,但誠如前述這個程序並無助於減輕現行污染實害問題,農民卻為了環保署「合法化」其違法行政處分,還需被迫不斷舟車勞頓北上「踐行」更多更緊密的公民參與程序。而現行二階環評的範疇界定、公聽會等,在目前開會模式缺乏聚焦對話、釐清爭點的設計下,很難實踐其公民的實質參與。

在結果早可預期下,這個參與義務卻是在地農民不可承受之重,只能當成是舉發行政不義、不斷重申訴求、最後無奈於環評結果進而抗爭的窗口。而環保署或許藉由完成程序避免再承敗訴之責,但迴避了「自始」所應承擔環境保護之權責,終難杜悠悠之口,更可能因其程序奠基在正當性有問題的行政處分上(2014年1月21日的環評決議),而再度陷入訴訟的輪迴。不走正道的行政程序,不但可能受到司法的挑戰,更重要的是公權力與社會正當性的淪喪,豈能不慎?

新的解決問題機制如何可能?

環保署長魏國彥中科三期既因環保署擅開巧門,而無奈地形成我國環評史上的經典惡例,要如何解決後續爭議,保護農民權益與當地環境健康、甚至挽回環保署、科技部失去的公信力與專業信賴等,我們亟需思考一個新的,且讓各方都能接受的程序機制,來處理協調後續的爭議。

這樣的機制,絕非是環保署目前以霸王硬上弓之姿所推動的二階環評。誠然,環保署可藉由宣布未來所有中科三期環評將全部在后里當地進行審查程序,顯示基本誠意;也可為了要踐行公民參與,在範疇界定階段即把過去關心且瞭解中科三期環評、提出不同意見之環評委員與專家委員通通邀請入列擔任小組專家委員;並比照過去中科三期曾經舉辦過聽證會的模式,依行政程序法第107條規定,行政裁量聽證會之召開,釐清爭點,使評估資訊可在證據交互辯證的基礎上更加完整。但二階環評的程序,主要目的仍是評估,而無法針對已經產生的實害做任何的補償救濟行動。

更何況,環保署目前所推動的二階環評程序,是完全看不到有顯示「基本誠意」的意圖,除了建立在一個相當有爭議的行政處分不說,還將此特例當成是一般環評個案,完全無視於過去7年行政機關的違失,繼續維護「邊施工邊環評」之惡例,推回到二階環評之一般程序。就像服貿爭議般,行政部門可以把太陽花學運與50萬人上街表達不滿當作沒發生過,不斷重彈其服貿利大於弊的老調;環保署將中科三期視為一般「自始」未做過環評的開發個案送入二階,不用檢討7年來行政缺失所帶來的風風雨雨,並傲慢地告訴原告只能照我遊戲規則來進入二階別無選擇(否則請你繼續去法院爭議我的行政處分等這種冷血言詞),只有擴大爭議、惡化問題的機會。

要照法理來解決中科三期環評爭議,只有停工停產恢復原狀,環保署與科技部才是善盡行政機關「依法行政」的職責。但環保署與科技部7年多來一步步錯誤的決定,已把停工停產的社會成本越搞越大,也把可能性不斷壓低。如果行政機關已經踩著不可能恢復原狀的底線,那麼除了應該誠實面對這個真實的困境,坦然接受外界的指責(切莫再以無助於解決問題的假程序來欺負農民),更應該做的是深切檢討過去行政作為的不當,懇切反省認錯,並在此基礎上,與原告以及長期關心此案的環保團體與在地居民共同商討出各方可以接受的程序與機制。

第10屆環評委員,做出中科三期進入二階環評的結論

這個新的程序機制,有可能是重啟環評,有可能需要直接訂定后里基地降低汙染損害之實質規範,有可能是強化在地監督機制,有可能是訂定地方污染總量管制與賠償條件,有可能以聽證程序一一釐清汙染問題來訂定賠償計畫,也有可能是制訂中科與后里的「好鄰居協定」…等。不管如何,這個機制必須是各方可以同意、接受的遊戲規則下的產物。這既是一個特例,我們就無法用常規(環保署無來由的進入二階)依樣畫葫蘆,更何況,創造這個特例的始作俑者,就是有公權力的政府。沒有真誠的檢討、面對過往錯誤,難保未來不再犯同樣的錯誤,而環保署與中科管理局官員朗朗上口的「依法行政」,也將在無法符合法邏輯與常識期待下越喊越虛,缺乏社會公信的行政機關,僅有的權力將只剩合法暴力的展現。

環保署與科技部過去一而再、再而三忽略社會各界給予的忠告,如今自償惡果,致使行政機關公信力每況愈下,環評機制備受質疑,實為全民所不樂見。如今環保署署長已換人,國科會以升格為科技部,新任環保署長與科技部部長如何凝聚眾人智慧,為中科三期爭議提出有別於過去的解方,將責無旁貸。