「不是怕沉沒,而是為了前進」 學者談氣候變遷立法藍圖 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

「不是怕沉沒,而是為了前進」 學者談氣候變遷立法藍圖

【《溫減法》停看聽.系列報導3】

2015年07月07日
本報2015年7月7日台北訊,特約記者陳文姿報導

今年6月,攸關台灣未來氣候變遷政策的「溫室氣體減量及管理法」終於在立院通過。各界除了表示肯定,也紛紛從不同觀點解析法案。研究氣候變遷法多年的台大法律系教授葉俊榮,3日邀請5位學者,以「《溫減法》,然後呢?」為題,提出學界的剖析,並提醒政府、學術及社會各界,勿僅滿足於溫室氣體減量,未來應更積極參與實踐,邁向完整的氣候變遷立法。

「不是怕沉下去,而是為了往前進」葉俊榮以此說明國家氣候變遷藍圖應有的格局,他認為氣候變遷應成為經濟轉型與社會結構調整的動力。施文真、林春元、高仁川、汪信君、許耀明等學者也應邀出席,分別從現行《溫減法》解析、國家政策、能源議題、財務結構及國際連結等面向,為氣候變遷的治理框架提出建言。

左起:高仁川、施文真、葉俊榮、許耀明、汪信君、林春元。圖片提供:李彥麟。
多位學者分別從不同面向解析現行《溫減法》,為氣候變遷的治理框架提出建言。左起:高仁川、施文真、葉俊榮、許耀明、汪信君、林春元。圖片提供:李彥麟。

氣候變遷治理  仍須更好的立法

「溫室氣體減量法」草案自2006年提出,歷經爭議、延宕,近乎停滯,事隔9年,今年終於取得共識通過立法。由於台灣並非聯合國氣候變化綱要公約的締約國成員,能將國際規範帶入國內法規,葉俊榮首先表示肯定。

但葉俊榮也提出,《溫減法》停滯的9年間,國際在氣候變遷治理的角度已從溫室氣體減量,進展到全面性的架構,台灣版的《溫減法》在這方面有所欠缺,這也反映出台灣當前的格局、動機及情境,因此,法案雖有不足之處,仍必須接受。

「千萬不要認為氣候變遷立法藍圖已經完全定位」,葉俊榮指出,現行版本企圖心不強,更不用說氣候變遷帶動綠色經濟、產業發展方向、提升競爭力、甚至生活形態的改變等面向。未來需要更好的立法,也需國民、學術界、社會各階層不斷努力。

葉俊榮認為台灣版的溫減法反映出台灣當前的格局、動機及情境,因此法案雖有不足,仍須接受。攝影:陳文姿。
葉俊榮認為台灣版的《溫減法》反映出台灣當前的格局、動機及情境,因此法案雖有不足,仍須接受。攝影:陳文姿。

剖析現行《溫減法》  學界怎麼看

講座首先由政大國貿系教授施文真分析並解讀新通過的「溫室氣體減量及管理法」。評論前,她先肯定《溫減法》通過具有重大意義,隨後就各條文內涵提出以下評析:

  • 溫室氣體具體減量目標入法,具備很大的政策指引功能。
  • 在法案的「立法說明」跟「附帶決議」中,有很多明確的政策方針,將來其法律效果是什麼?
  • 法律條文中相當大的程度授權給環保署,也有相當的彈性。
  • 重要政策方向入法,例如對降低石化依賴、逐年採取配售、進口化石燃料稅費、非核家園等。可惜缺乏負責的機關與權責。(第5、6條)
  • 管制方案要定期回報,如未達成目標,應提出改善方案(第10條),顯示法案具有管考機制。
  • 「盤查」並非減量對策,具體的減量對策只有碳排放交易。
  • 明訂境外碳權使用比例。
  • 溫室氣體管理基金的成立,但「附帶決議」的第二項(關於空氣污染防制基金之撥款)與第三項均未入法,將來如何執行?
  • 針對進口化石燃料課稅費部分,能源稅條例停滯已久,稅制需要立法,但如採用類似空污費的規費,就可能納在「《溫減法》」中實施。
  • 名詞錯置造成管理問題:例如allowance 是指碳交易(Cap and trade)中被分配的排放額度。但在「《溫減法》」中,排放額度卻可來自核配、拍賣、配售、先期專案、抵換專案、效能標準或交易等。兩者間易產生混淆。
  • 受到罰則後,排放額度應怎麼處理?是不是繳完罰款就沒事?
  • 限制境外碳權交易不得超過核配額10%,但對國內碳權交易減抵則沒有設定。
  • 排放配額儲存( banking )或借貸( borrowing )及碳價穩定機制等未入法。
政大國貿系教授施文真
施文真評析《溫減法》各條文內涵。攝影:陳文姿。

法的格局:是管制溫室氣體 還是國家政策藍圖?

中原大學法律系助理教授林春元從國家整體政策來看《溫減法》。他表示,現今國際在氣候變遷的治理已經不是傳統的溫室氣體管制,而是涉及能源結構、產業政策調整、國土安全、及整體環境等整體國家政策,與一般環境管制法規有明顯差異。

林春元分析,台灣的《溫減法》處在管制型法律與政策型法律兩者間,架構顯得奇怪。既有對溫室氣體管制的內涵,又想對氣候變遷政策性提出總體框架。一方面賦予環保署管制權責,另一方面,又將層級拉高到行政院,以管理國家政策。

林春源提問,在此架構下,若2050年未達成目標,誰來負責?如何負責?而《溫減法》雖有國家層級政策的企圖,但對氣候調適、國土規劃、評估氣候變遷衝擊、中央地方權責劃分等內涵,都僅是點到為止,未能清楚釐清。

台北大學法律系助理教授高仁川則從能源政策來看《溫減法》。他質疑法令中雖有「逐步降低化石燃料倚賴」、「發展綠色技術與綠色產業」、「提高資源與能源使用效率」等文字敘述,卻缺乏規畫內容,顯得抽象。

台大法律系副教授汪信君認為台灣已經面臨異常氣候變化引發的災難,而「《溫減法》」第19條減量基金目前還限於減量計畫的執行與補助等層面。面對巨大氣候災害的頻傳及急迫性,減量基金的用途應顧及氣候調適與巨災下的生命財產保障。

政大法律系副教授許耀明從國際角度看《溫減法》存在意義,尤其台灣是以國際貿易為主的國家,當其他國家採取低碳管制措施時,將衝擊台灣產業,而這是目前已發生的現象。

但即便不是為了國貿理由,許耀明認為,從本質來看,台灣本身就值得一個更好的環境。

《溫減法》的下一步

如今《溫減法》已通過,下一步該怎麼走?葉俊榮非常憂心政府及社會滿足於現行的《溫減法》,認為台灣已完成對國際的承諾,反而就此停住。他認為現行《溫減法》有許多不足,無法做為氣候變遷政策的長遠目標。

葉俊榮認為,未來立法計畫中有3種可能的改革途徑:一、是為氣候調適另外立法,如《氣候調適法》;二、在目前《溫減法》基礎做進一步修正,比如納入氣候調適內涵。前兩者屬較小規模也較容易達成的改變;第三個則是另提更完整的上位法律,例如對氣候變遷議題做更完整規劃的《氣候變遷法》,再下滲到《氣候調適法》、《溫減法》、《能源法》等其他法。

「不是怕沉下去,而是為了往前進。」葉俊榮以游泳中悟得的道理來看氣候變遷,他說不是怕制裁,而是該思考怎麼向前進步。