船難污染海岸,台灣學會了「生態有價」嗎? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

船難污染海岸,台灣學會了「生態有價」嗎?

2016年05月05日
策劃:端傳媒、環境資訊中心;撰稿:呂苡榕(端傳媒記者)

那時候的海只剩一灘死水。黑色的油污包覆住海,厚厚的油污,凝結住潮汐,「遠遠看外海還有浪花,但潮間帶這裡,一點浪潮也沒有。」1977年,科威特籍油輪布拉格號不敵強勁的東北季風,擱淺在台灣基隆嶼外海,1萬5千噸的油污外漏,釀成史上最嚴重的擱淺油污事件,沙灘上的生靈,一夕滅絕。當年和老師一起趕到海邊做污染調查的鄭明修,仍記得那片一動也不動的黑色的海。

40年前的油污至今還在野柳女王頭上留下一道污痕,「海邊往下挖50公分,你還看得到黑色的油污。那一陣子大家都超怕附近基隆港士兵站崗時隨手丟煙蒂,一丟就燒起來。」搖晃著手上厚厚一本當年做成的污染調查報告,現任中央研究院生物多樣性研究中心研究員鄭明修笑了笑。

中央研究院生物多樣性研究中心廖運志 2008年11月12日,擱淺於北海岸石門海岸的巴拿馬籍貨輪「晨曦號」,洩漏的油污造成長達3公里海岸遭受嚴重污染。

北海岸船隻擱淺漏油事故頻傳,對生態衝擊造成累積效應,然而目前的處理應變及後續求償,仍是慢半拍。圖為2008年11月12日擱淺於北海岸石門海岸的巴拿馬籍貨輪「晨曦號」,長達3公里海岸遭嚴重污染。攝影:廖運志。 

東北季風吹來擱淺潮  北海岸人民「習慣」了

今年3月10日「德翔台北」輪在新北市石門外海擱淺。這回輪到海洋大學環境生物與漁業科學系教授鄭學淵帶著學生來做污染調查。

每到東北季風吹拂的季節,就是石門與澎湖好發擱淺的旺季。每年10月到隔年3月,海洋大學的教授總是不時地望著海面,擔心天候不佳的日子,擱淺便要發生。鄭學淵揪了衣襟一把,「『德翔台北』貨輪擱淺前兩天,我還在跟學生說:『今年都沒擱淺耶。』結果我烏鴉嘴,才剛講完就出事!」

四面環海的台灣,過往有不計其數的擱淺事件,前環保署副署長邱文彥接受端傳媒訪問時分析,台灣總共有四大易擱淺地點:野柳、石門一帶,墾丁外海,高雄港與澎湖。澎湖附近,甚至還有民國時期北洋海軍的沈船。

北海岸擱淺事件頻繁,「德翔台北」輪擱淺發生的頭幾天,鄰近居民也迅速組成除污大隊,協助現場清除油污。吸油棉、攔油索也都第一時間趕緊佈下,避免污染擴散。「因油污而生活受到影響的居民,現在都很習慣,一有油污就帶著口罩來協助清污。」邱文彥苦笑著說。而這可以說是台灣從1977「布拉格號」至今,慢慢摸索出的緊急應變之道。

只是緊急處理暫告一段落後,邱文彥話鋒一轉,提起他對後續油污求償的擔憂。

「德翔台北」輪擱淺發生頭幾天,鄰近居民迅速組成除污大隊,協助現場清除油污。攝影:Kai Chou。 

「德翔台北」輪擱淺發生頭幾天,鄰近居民迅速組成除污大隊,協助現場清除油污。攝影:Kai Chou。 

海域污漬斑斑  求償跌跌撞撞

1967年3月,賴比瑞亞籍油輪Torrey Canyon在英吉利海峽觸礁,11萬噸原油洩漏,污染面積高達700平方公里,英國東南與法國西北沿岸皆受到波及。這起事件促成了國際油污賠償制度的建立,多年下來,國際上已逐步發展出「民事責任賠償公約(International Convention on Civil Liability of Oil Pollution Damage, CLC,1992)」,訂下漏油污染損害賠償範圍,包括:財產損失、漁業、海產養殖和環境損害等項目;且國際間已有「船東營運責任險(Protection & Indemnity Insurance,P&I)」,確保損害發生時會有一定的金錢補償。

不過台灣的法令與國際仍有一段差距。2000年《海洋污染防治法》上路前,台灣對於擱淺油污的求償只能以民事法律求償,例如1977年的「布拉格號」擱淺,1萬5千噸的原油洩漏後,北部沿岸與海域遭到嚴重傷害,在沒有精確計算模式的情況下,漁業粗估損失高達10億台幣,但只能求償到300萬美金(約1億台幣)。

即便在《海洋污染防治法》施行後,台灣在油污損害求償上,依舊跌跌撞撞。回顧2001年,當時《海洋污染防治法》上路才一年,台灣南部墾丁外海發生「阿瑪斯號」擱淺事件。當時行政院在擱淺後21天,才終於成立跨部會緊急應變小組,請研究人員前往勘驗。但潮間帶死亡的生物早已被潮汐沖走,無法記錄到第一時間的生態衝擊。

隨後環保署向「阿瑪斯號」船主索賠生態損失約3億5千萬台幣,但船方僅願意賠償1億多元,雙方協商不成,走入訴訟程序。彼時對於基礎生態資源因為沒有足夠的研究,加上事發第一時間也未有研究人員前往現場勘驗,因此對於生態損害難有有利的證據佐證。

2003年時任環保署長的郝龍斌堅持主張跨海向船東保險公司所在地的挪威法院打官司,但兩年後,挪威法院判決賠償台灣953萬台幣,但珊瑚復育費用、漁業復育費用、稅收損失及觀光收入損失等,因為缺乏基礎資料,遭法院認為無足夠證據證明、或認定該損失與油污間存在因果關係,因此未核准。另外台灣還得負擔訴訟費用1千6百多萬台幣,一加一減,等於倒賠600多萬,被外界譏笑為「賠了夫人又折兵」。

原本環保署還打算繼續上訴,但在評估上訴勝算不高後,決定達成和解,由船東賠償3千4百萬台幣作為生態賠償,並代付1千6百萬的訴訟費用。

200205 墾丁龍坑阿瑪斯號-by珊瑚礁學會-鄭明修

2002年5月,墾丁龍坑阿瑪斯號沈船衝擊海底生態,卻因缺乏基礎調查資料,向船主求償失利。圖片提供:鄭明修(CC BY-NC-SA 2.0)

「阿瑪斯號」之後,「重大海洋油污緊急應變計畫」誕生,明定了擱淺油污發生後的權責分工,執行清污、監測與復育等工作,例如農委會負責協助漁業與生態污染,環保署則作為後續求償專責單位。並由環保署撥款1億8千萬用在「充實海洋污染防治緊急設備計畫」。制度逐步建立,讓擱淺油污發生後的財產損失、除污費用等大抵也都能依法順利獲得保險公司賠償。

但看似權責分明的組織分工,實際上卻是漏了一大塊:「生態損失」落入了三不管地帶。

生態損失誰負責? 各單位踢皮球

談起政府組織分工,邱文彥皺了皺眉頭分析:如果從法規來看,專責漁業與生態損害的單位屬農委會,但農委會底下掌管保育的林務局,過去偏重的是山林而非海洋,「且林務局管的是野生動物,那『浮游生物』算不算野生動物?它管不管?那你說管海洋保護區的,農委會裡就只有一人在做這件事,而且這人還不是專職負責生態業務;另一邊環保署裡管海洋污染的又只有三個人!要怎麼管?」

但生態損害與生物調查,究竟該算誰的權責?端傳媒記者在各政府機關之間問了一圈,得到如下回應:

林務局表示,除非是自然保護區,或是有保育的鯨豚類受到影響,才算林務局的。一般海岸油污造成生態損失,可能要問環保署。

環保署則是強調,油污的處理程序中,生態損害並非屬於他們的權責,「我們是負責油污處理,還有後續訴訟。至於求償中涉及漁業與生態損失的部分,則是等農委會得委託調查報告出爐後,再來討論。」

另一個問題是和漁業息息相關的生物資源,但問及漁業署對於生物調查的態度,漁業署則是強調,擱淺發生後,就會委託學術單位進行調查,以利後續求償,至於平時,漁業署僅有針對「漁獲」數量做調查。

各個單位的回應透露了一個共同的態度:,面對油污侵害生態,唯一的解方便是委外調查污染程度後再求償。但缺了基礎生態調查,生態損失該如何評估?對此曾經承接油污調查工作的鄭學淵,以及海洋大學環境生物與漁業科學學系教授廖正信異口同聲,無奈地說:「就只能依靠零星的學術調查來當背景資料。」

攝影:周昭蕊

台灣海洋及海岸生態調查,如今仍權責不明。圖為受油污波及的螃蟹。攝影:周昭蕊

缺基礎生態調查  求償變喊價

也因為面對廣闊海洋,行政資源卻相當有限,「結果我們對於海洋的認識很少,基礎調查也常是『過與不及』。」邱文彥舉例,像是核電廠附近,為了環境影響評估需要,因此會有大型的海洋調查計畫;或是國家公園的範圍內,主政者對於某些物種情有獨鍾,就會成立相關的調查研究,「但這類調查往往無法延續,上面換人調查就中斷。」至於全面的海洋資源基礎調查,則是從來沒有進行過。

由於平時沒有基礎生態調查,因此每一次擱淺油污,都像是「第一次」為污染地區做生態調查。「2008年同樣在石門,『晨曦號』擱淺,兩百噸重油外洩。那時就是我去做生態調查的,在這之前那邊根本沒有做過調查。」鄭明修說,缺乏基礎調查做比對,因此生態污染就僅能以「污染後的現狀」來評估損失。

「北海岸這邊還好一點,因為有核一、核二廠。」廖正信解釋,過去核一、核二廠每年都得為鄰近海域做生態調查,「因為他們要抽海水冷卻,也會排放高溫的冷卻水,就得調查這會不會影響鄰近海域。」

加上核電廠抽取海水的取水口設有格柵,避免魚蝦蟹被吸入取水口中,而撞擊柵欄的生物數量,正好成為鄰近海域生物的抽樣,有利於理解海域生態。「不過因為核電廠相關經費越來越少,現在都只做撞擊柵欄的生物數量研究而已。」廖正信說道。而油污得依靠核電廠提供基礎生態調查,不啻是一種黑色幽默。

更可笑的是,即便能與船主達成和解取得生態賠償,「像『晨曦號』後來有拿到錢,但卻沒用在生態復育上,因為我們的政府主張『自然復育』,就是讓它自己慢慢復原。」至於錢花在哪?廖正信笑了笑說,或許用在增設路燈上吧。

也因為缺乏持續性的生態調查,讓後續求償總淪為「菜市場喊價」相互殺價最終妥協到雙方能夠認同的數目,「有時候船主還會和漁民先達成和解,付了一筆賠償金,就當成他們有對生態損失做了補償。後續我們在爭取生態損害賠償時,船主還會理直氣壯的說他們已經賠過了。」談起過去參與求償的經驗,鄭學淵又氣又無奈。

海洋事務散落各部會  專責機構猶難產

而長期缺乏基礎生態調查,追根究底便是在行政組織上,海洋事務散落各部會間,而各部會各司其職,同時也畫地自限,因此單單一個生態資料庫,竟能十多年來毫無動靜。拖延多年的海洋專責單位,總是只會在選舉期間「只聞樓梯響」,選舉過後卻「不見人下樓」,最後以「打折」的型態推出。

鄭學淵直言:「海洋沒有選票嘛,你知道農委會底下的『農林漁牧』哪個產值最高嗎?是漁業最高。但是比起農業,投注在漁業上的資源少了許多。因為農業裡頭有廣大農民選票,海洋沒有。」

面對三、五年便發生一次的擱淺油污,邱文彥和鄭學淵都建議,至少應該針對四大易擱淺熱點進行基礎生態調查,鄭明修也認為,每十年就應該進行一次大規模調查,建立基礎生態資料庫;中間則是三年更新一次資料庫。藉此對於油污傷害有更精確的掌握度,生態復育上也能有個參考座標。除了需建立資料庫以利求償,2011年行政院研考會提出的政策建議書也提及,應比照《油污損害國際賠償基金國際公約》,建立賠償基金,來補償損失和協助損害回復。只是依目前組織改造的狀況來看,究竟能否有專責單位肩負起這項工程,答案恐怕並不樂觀。

15年前的「阿瑪斯號」如今還沉睡在墾丁海域,無疑是台灣長期忽略海洋事務所留下的一道疤痕。但15年過去,對於海洋的關注依舊不足。台灣陸地面積3萬6千平方公里,海岸線1千5百多公里;周邊可控制海域17萬平方公里,藍色海洋面積是陸域面積的五倍,但海洋始終無法受到重視,鄭學淵感慨,「台灣哪裡是『海洋國家』,根本只是『海鮮國家』。」

【德翔台北擱淺北海岸-現況空拍影片】