可以說的秘密?!東北角象鼻岩的保存危機(中) | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

可以說的秘密?!東北角象鼻岩的保存危機(中)

2016年06月24日
本報2016年6月24日新北訊,林倩如報導

(承接上篇)台大國發所助理教授徐銘謙,因為教授海洋政策的緣故,五年前便開始帶著學生在深澳岬一帶走動,上月聽聞到可能開發成風景區的消息,認為應該展開一些行動串連,16日會同環團、學者前往現勘,她說,從沒想過它是私有地!

地形高低差、岩面光滑,阻擋不了人們前來取美景拍攝婚紗。攝影:林倩如。

地形高低差、岩面光滑,阻擋不了人們前來取美景拍攝婚紗。攝影:林倩如

法源不同的保護區想像

她說明,彼時教相關海洋兩門課程,校外教學一開始習慣到八斗子潮境公園進行淨灘,經黑潮海洋文教基金會告知另有一處秘密海港,地質特色豐富,逐漸延伸到深澳岬活動,即便在那時候,這裡尚人煙罕至。為了維持此處難得仍原始如初之公共空間,不被外界過度觀光擾動,還規定學生不准打卡,拍照圖文亦要模糊寫過,低調淡化避免地點曝光,「尤其當你看到野柳劃入北海岸及觀音山國家風景區後被開發成的樣子,不只開發,還有過多觀光客湧入造成的破壞。」

過去實施軍管,意外被完好保存下來的深澳岬,海岸地形絕妙瑰麗,極具地景價值,又地處偏僻毫無人工雕琢成就其天然樸素。然不可否認周邊環境同時潛伏著人身風險,一方面它須制定一定的保護,另方面公共財須適度開放給大眾使用。因此,無論未來朝哪一種形式的保護區定位促成倡議,都需要民間更多元交流的對話討論。

基於現地屬私人產權,徐銘謙先就兩種不同法源脈絡的保護區策略予以分析,其一,若依《文資法》往劃設為自然保留區發展,須經地主同意,或依《土地法》實行徵收,兩者均有其困難。其二,若依《海岸法》第11條劃設為重要海岸景觀區、或依第12條劃設為一級海岸保護區推進,則新法去年2月甫三讀通過,相關管理辦法陸續研擬頒佈,法條架構恐不夠強健及時因應之。

進一步來說,不同類型保護區的層級也決定了可開發條件,繼而左右地方支持氛圍。自然保留區完全不能更動,形式嚴格彈性小,比方阿塱壹古道2012年依《文資法》公告劃設「旭海-觀音鼻自然保留區」,實施單日300人總量管制,進入得事前申請外並須聘請合格解說員引導,不過,屏東台東依舊出現不同調的保護態度。而海岸保護區的劃設,則透過保育利用計畫來規範「容許」或「限制」的行為,後續的利用比較寬鬆。

除爭取保留區、保護區之外的切入,徐銘謙判斷,依《發展觀光條例》第19條劃設為自然人文生態景觀區,出發點雖以發展觀光為主,藉由良善的管理計畫,當可作為現階段在深澳岬欲進行保護的基礎。去年小琉球剛成立全國第二個自然人文生態景觀區,劃設肚仔坪、杉福、蛤板灣、漁埕尾及龍蝦洞等五區潮間帶,正提供生態觀光結合永續發展之參照。然2012年也曾發生,花蓮銅門部落拒絕被劃為慕谷慕魚自然人文生態景觀區的事件。她表示,意見一旦協調不成,易產生在地反彈,溝通實為關鍵所在。

蕈狀岩頂部的蘑菇上有許多圓凹洞,遠處看似蜂窩一般,有時也稱為「蜂窩岩」。攝影:林倩如。

蕈狀岩頂部的蘑菇上有許多圓凹洞,遠處看似蜂窩一般,有時也稱為「蜂窩岩」。攝影:林倩如

若不得不佈設步道,唯建議中段通道侵蝕溝部分,減少複線化現況,採用手工施作。攝影:林倩如。

若不得不佈設步道,唯建議中段通道侵蝕溝部分,減少複線化現況,採用手工施作。攝影:林倩如

投入手作步道多年,加上長期現地觀察深澳岬,徐銘謙指出,沒有必要設置步道,一來破壞地景,二則可能引入更多遊客;由於象鼻岩本身風險性很高,依《國家賠償法》制度及現有風景區工程規範,風景區的話勢必添設欄杆,流失獨特風貌。無論如何,同樣必須雇用解說員的自然人文生態景觀區,能照顧到在地就業跟環境,確實比風景區與步道規劃來得周全多了。先劃設景觀區,再漸進提升保護等級,不失為另一種搶救途徑。

國家介入抑或民間力量崛起? 催生海岸信託

她強調,《土地法》第14條之一明定「海岸一定限度內之土地,不得為私有」,像深澳岬這樣原始自然的海岸地帶,屬於私有產權,確實令人意外,但無論產權如何,重點在自然海岸保有公共財的特性,是全民應共同保護的重要資產。然象鼻岩應非個案,需要更全面的清查盤點來做整體思考,凝聚共識以蓄積行動的能量。

再者,基於確保公共財的價值,象鼻岩特殊且世界級的地景景觀,亦可透過《景觀法》來確保整體地景的永續。地景作為一種景觀,《景觀法》可界定與開發行為之間的平衡,去年闖關失敗,未來或有重啟推動的可能。

海岸土地既是公共財,不只具備開放公眾欣賞的功能,更是得相傳下去的自然襲產,乃這一代人的責任。如今國家財務困窘,就算定案風景區也可能欠乏資金徵收,又政府如果要介入進行一些管理手段與公共建設比較困難,因公共投資在私人土地上較不具正當性,公權力若卡關介入那麼,由下而上、民間參與的動員──環境信託,乃謀求守護深澳岬的主張論述。

尤其英國國民信託組織自1965年啟動「海神計畫」,保育海岸線迄今超過半世紀之久;此外,政府另有認證「傑出自然美景地區」(Areas of Outstanding Natural Beauty, AONB),保護層級僅次於國家公園,但區域範圍內人仍可居住。借鏡他山之石,經驗到立法,特別是如何不影響私有權且建立與環境共生的靈活機制。在台灣推行海洋信託,可說是最長程的倡議目標,徐銘謙笑稱。

喜歡觀察海岸地形的徐銘謙,出國總往海邊走去,細數並一一介紹著各國奇幻壯觀的象鼻海岸,曾出現在莫內畫作《埃特爾塔的懸崖》法國的埃特勒塔海岸Étretat、提報世界文化遺產英國的侏儸紀海岸Durdle Door、屬於恩納村國家自然公園一部分沖繩的萬座毛、中國桂林象山公園的象鼻山等等,不管地權歸於私人或國家公園,重點是均不見有任何圍欄,以英國的象鼻海岸為例,它也是私人產權,則秉持開放公眾使用的信託精神。

她還提及,挪威風景聖地「講壇岩」2013年曾發生西班牙遊客失足墜崖意外,太靠近邊緣而付出代價,不應怪罪頂峰花崗岩平台全無安全防護設施,個人本該保持對危險的安全意識,造訪象鼻岩的態度亦當如是。(系列報導,繼續閱讀上篇下篇

作者

林倩如

唸的是跨領域藝術和社會發展,而仰望著山野、也想奔向大海,書寫、行動、環境、多元差異文化,追求自由的移動,深邃回應這個世界。