海岸保護區怎麼管? 民間:全面資源調查、公民參與是關鍵 | 環境資訊中心

海岸保護區怎麼管? 民間:全面資源調查、公民參與是關鍵

2016年11月16日
本報2016年11月16日台北訊,特約記者林倩如報導

10日,營建署舉辦「海岸資源調查及資料庫建立」成果說明會,為去年2月《海岸管理法》公布施行,8月海岸地區範圍界定,續今年2月發布施行「海岸管理法施行細則」等五項子法後,即將於明年2月公告實施的重要項目「整體海岸管理計畫」之工作報告。

計畫主持人、文大景觀學系主任兼所長郭瓊瑩指出,第一階段將現有法令下劃設的保護區劃入一、二級海岸保護區,地方政府沒有太多意見。但第二階段劃設潛在海岸保護區,亦是環團聚焦、地方爭議所在。現已展開資訊普查,建議中央補助地方進行海岸資源調查,讓未來劃設時有較完善多元的討論基礎。


台大海洋研究所教授陳昭倫表示,選址前須留意開發層面,對等關照生物多樣性和利害關係人,人為經濟活動影響環境改變,海保區非紙上談保護,得結合經濟、社會、生態的交互作用成為動態實作。攝影:林倩如。

環境保育 VS. 經濟開發 共管雙贏

會議主要就保護區如何劃設、海岸資源調查計畫如何進行兩大方面來說明。協同主持人、文大景觀學系副教授李俊霖坦言,理想是把漂亮的自然海岸全部劃起來、劃設最大的海保區。但劃設一定有跟經濟產生摩擦之處,所以,劃設與分級原則、標的、保護範疇等等的釐清,必須很清楚。

他重申,《海岸法》非全新立法,旨在整合既有法定保護區,調查清楚後納進分級,一方面,發現不乏重疊狀況;另一方面,考量各種資源使用面向,須納入不同觀點,絕非故意造成地方政府或民眾在土地開發行為程序上的不便,管理概念須回到法的架構。且保護區也不是單單劃起來就好,保育得獲得在地支持、共同管理,若發生衝突,中央須協調地方主管機關解決。


文大景觀學系副教授李俊霖表示,理想上當然希望劃設最大的海保區,但跟經濟衝突的部分不可避免,所以劃設與分級原則、保護範疇、標的等等的釐清必須說得很清楚。攝影:林倩如。

他表示,建立海保區的願景乃實現人類社會與自然和諧共處,藉由三個方法五個關鍵行動面向推動;進一步來看,海岸及非海岸地區,透過六個構想涵蓋保護目的。而保護區劃設原則,按環境資源之必要性,包括資源稀有性、資源代表性、資源自然性、資源多樣性等四項因子。至於保護範疇,《海岸法》第12條明訂,海岸地區具有下列情形之一者,應劃設為為一級海岸保護區,其餘有保護必要之地區,得劃設為二級海岸保護區,並應依「整體海岸管理計畫」訂定海岸保護計畫加以保護管理:

1. 重要水產資源保育地區
2. 珍貴稀有動植物重要棲地及生態廊道
3. 特殊景觀資源及休憩地區
4. 重要濱海陸地或水下文化資產地區
5. 特殊自然地形地貌地區
6. 生物多樣性資源豐富地區
7. 地下水補注區
8. 經依法劃設之國際級濕地及國家級重要濕地及其他重要之海岸生態系統
9. 其他依法律規定應予保護之重要地區

承上,海保區第一階段劃設之整體範疇分工架構,分生態敏感(第1、2、6、8款)、文化景觀敏感(第3、4、5款)、資源利用敏感(第7款)三大類,再確立保護範疇和後續資源調查作業;第9點則經部會協商,劃設第二階段潛力海保區。

李俊霖指出,現較有爭議的是,地下水補注區未必位於海岸,可能因此未劃入一級海保區,但地下水資源實屬環境資源之一,建議營建署未來修法或通盤檢討時,將其納為保護標的,且調整第12條第7款之保護範疇。


海保區建立願景、構想與目的,海岸及非海岸地區,透過六個構想涵蓋保護目的。圖片來源:說明會簡報。

管制、政策、規劃三合一管理系統  治理海岸地區永續發展

從海保區第一階段成果劃設圖來看,近岸海域雖看似已連成一圈,實質劃設仍很有限;須進到細部圖面,若分各縣市細部,李俊霖補充,基隆市、台東縣、高雄市等地相對劃設較少;而關於保護區重疊競合關係,他表示,以該區面積最大者為主要協調機關,各保護區、防護區、特定區位、濱海陸地、近岸海域與非海岸地區之相互搭配或關係衝突,可參考整體海岸管理計畫之Guideline(綱要)。


全台灣海岸保護區第一階段劃設成果圖,近岸海域雖看似已連成一圈,實質劃設仍很有限,須進到細部圖面。圖片來源:說明會簡報資料。

此外,待明年2月公告「整體海岸管理計畫」,一級海保區的海岸保護計畫,將由中央目的事業主關機關訂於計畫實施後兩年內完成;二級海保區海岸保護計畫,則由直轄縣市、(市)主管機關於三年內完成。

就規劃團隊角色,他提出建議與結論,如第一階段未能劃設保護的區域,應儘速加強彙整相關資訊,提供日後通盤檢討或劃設潛力海保區時的提案準備;而里海倡議五大面向及公民參與正是未來兩大管理原則,因整體海岸管理計畫為一動態過程,在第一線從事保育、文史的工作人員,累積、記錄了最多地方資源,中央劃設海保區僅能梳理大方向,實際海岸管理計畫和海保區劃設,必須建立由下而上發動、公民參與的機制。面對向來缺乏海洋基礎資料庫的問題,不只縣市政府擔負此任務,尤須促進在地組織、專家等願意回饋有效資訊。

他亦提醒,即便劃設好兩階段海保區、海岸保護計畫也完成,是否就足以保護海洋環境資源?執法不作為仍是隱憂之一。

觀察家生態顧問有限公司生態工程部經理蘇維翎則補充「海岸資源調查計畫」,針對《海岸法》第12條第1~7款、第8款後半,及非法定保護的範圍,蒐集全台海岸議題相關收錄內容,從中列出具準確保護標的、共計80個鄉鎮,分短中長期調查計畫分析潛在海岸保護區、進而建議劃設,該計畫已操作老梅海岸、濁水溪口與周邊區域兩案實例。


海岸保護區保護範疇評估與分析。圖片來源:說明會簡報資料。


海岸保護區劃設原則與分級原則,一、二級重疊區域之相容與禁止行為之原則具有爭議時,主要主管機關(佔保護區面積較大者)應針對議題召集相關管理單位進行協商。圖片來源:說明會簡報資料。

劃設潛在海保區 下一階段重頭戲

出席環團、專家學者多肯定規劃團隊的努力。台大海洋研究所教授陳昭倫表示,照現成法令所管制的保護區做劃設,恐出現兩個現象:法源高低及強制執行力的問題。建議須串連不同棲地的系統連續性,選址前特別要留意未來開發的層面,對等關照生物多樣性和利害關係人,因為人為經濟活動勢必影響環境改變,海保區非紙上談保護,得結合經濟、社會、生態的交互作用成為動態實作。他並附議地下水資源亟需劃設,以墾丁後灣為例,海岸湧泉的營養鹽滋養著海底生物跟沿岸生態;而另方面,陳昭倫亦擔憂,潛在海保區劃設趕不上開發速度。

特生中心棲地生態組助理研究員林大利則提出五點建議,重點在廣納公民科學家的積極貢獻,比如中華鳥會自2014年起調查冬季鳥類群聚狀況迄今,和鳥會推動eBird Taiwan賞鳥紀錄資料庫及中華鳥會資料庫,已累積大量資料,均可作為評估環境變遷、海保區之參照應用;又每年春過境、秋過境期間,海岸防風林與鄰近海岸之濕地為過境鳥及迷鳥之重要補給中繼站,建議也要重視保安林所扮演的重要生態系功能,及鄰海濕地(如私有地或農地)與海岸保護區之連結性。

台灣海洋環境教育推廣協會(TAMEE)秘書長郭兆偉更以八年四圈徒步環島海之濱的經驗,具體強化實地脈絡。他提出不限於點狀地區,思考更大尺度劃設海保區的可行性,認為不少區域橫跨《海岸法》第12條闡明的九款分類,比方頭城烏石港到蘇澳北方澳,有沙崙地形、有無尾港近乎失傳的傳統漁法牽罟、有噶瑪蘭族歷史遺址等等,難以單一類別表達其精彩。他也擔心各種海岸資源調查,若無法妥善建立資訊平台供查詢運用,如何據以主張要求劃設其他潛力區?

建構獨立資料庫是守護海岸的基礎,台灣環境資訊協會海洋組研究員吳佳其建議,政府應藉本次調查,同步整合囊括不同部門工作、完整收納、盤點相關海岸保護區議題的大型資訊平台(如生物多樣性資訊入口網)。整體海岸管理計畫之於全台通用指導原則,重在經營管理,因此,海岸資源調查計畫中對於「應保護的內容」,她則建議可追求較高的理想性。

而第二階段潛力海保區的實施進程,是否來得及對應其受威脅的急迫性?對此,環資海洋組專案經理林育朱也保持懷疑。她舉老梅為例,今年3月「德翔台北輪」擱淺石門岸際,漏油造成北台灣生態浩劫,全台唯一石槽特殊景觀差點遭波及。但航港局檢討航道、環署處理油污效率,彼此卻互踢皮球。劃設了海保區,不等於從此解決工業污染(如濁水溪口溼地)、海廢、海上油污等危機。2013年環資訪視全台338個海岸據點、公布九處最值得守護也最美的海岸,她表示,海保區除了點狀分布,亦須延伸線與面的空間性。


(左起)地球公民基金會研究員林嘉男、台灣環境資訊協會海洋組研究員吳佳其、專案經理林育朱、台灣海洋環境教育推廣協會秘書長郭兆偉。攝影:林倩如。

海保區重疊原保地惹議  中央、地方認知不同調

地球公民基金會研究員林嘉男則闡釋,海岸管理、海保區在台灣缺席已久,主管機關不一,2003年「第五屆世界保護區大會」各國決意擴大海保區範圍,講求海洋資源保留形式多元並進,使用環境資源同時助益保育,「利用」不一定會導致資源匱乏劣化,非一味禁制發展,轉化開發、保育雙元對立的情勢。最迫在眉梢的,其實是來自工業污染、大型商業集團的開發危害。

他認為,整體海岸計畫的管理框架,必須跳脫傳統土地使用習慣,建立在另一種思維──里海倡議上,主管機關、規劃團隊,應大力宣揚公民參與、公民科學,且在海保區擬定、劃設、調查作業之初,即納入公民力量進行培力,導引資源行為、輔導在地團體、安排配套措施,跟利害關係人溝通等等,「海岸保護區,落實在社區、地方。」方能藉由友善環境獲利。

此外,在花東海保區易與原保地重疊爭執部分,他建議參考《原基法》第22條、和《土海法》草案,或可仿國家公園組在社區裡成立共管會,共同擬議發展策略。至於潛在海保區方面,須通過資源調查評估,然地方預算往往窘迫投資困難或立場相左,加上中央地方法規矛盾牴觸,「制度立意良善,但地方買單嗎?」

說明會上,環團紛紛建言,東管處、林務局、漁業署亦到場表達意見,東管處代表陳述,原保地均在海岸地區內,居民害怕海保區一劃,連自己的土地都不能蓋房子,強調地方跟中央的認知不一樣,且台東也不是只有原住民居住而已。而營建署綜合計畫組組長林秉勳回應,此等情事將依《海岸法》第16條「海岸保護計畫之擬訂,涉及限制原住民族利用原住民族之土地、自然資源及部落與其毗鄰土地時,審議前擬訂機關應與當地原住民族諮商,並取得其同意。」辦理。

整體海岸管理計畫明年2月公告  海保區動態劃設仍需各方參與

8~9月整體海岸管理計畫(草案)辦理北中南東四場公展及公聽會後,明年2月即將公告,之後才是高難度的分工推動,各疑義爭端依《海岸法》整合協調。

礙於時間,尚有劃設不足之處,郭瓊瑩呼籲各地公民、專家學者、NGO等各種管道,歡迎隨時、踴躍提供情資,協助潛力區推進海保區的充備。重申劃設海保區是一個動態過程,因人的參與介入而發生變化。「離島海岸像蘭嶼,各部落皆有固定的傳統漁場捕撈海域,不管基於保育漁業資源或文化資產,全島都應列入保護區,今天雖沒有順利劃設下來,或像資料不多、剛起步發展的水下考古領域,但只要持續去做,便有可能成功。」


台東縣政府主管之海岸保護區第一階段劃設成果圖,細部劃設相對其他縣市較少。圖片來源:說明會簡報。


全台海岸潛在保護區,原住民傳統領域的爭議將是未來討論的重點。圖片來源:觀察家生態顧問有限公司。

註1:三個方法為,確保多樣化的生態系統服務和價值、整合傳統知識和現代科技、謀求新型態的協同經營體系。
註2:里海倡議的五個關鍵行動面向是,資源使用控制在環境承載量和回復力之限度內、循環使用自然資源、認可在地傳統和文化的價值和重要性、促進多元權益關係人的參與和合作、貢獻在地社會─經濟成長。

作者

林倩如

唸的是跨領域藝術和社會發展,而仰望著山野、也想奔向大海,書寫、行動、環境、多元差異文化,追求自由的移動,深邃回應這個世界。