美中食品安全新政策 衝擊國際食品貿易(1) | 環境資訊中心

美中食品安全新政策 衝擊國際食品貿易(1)

2009年12月05日
作者:李河清(中央大學通識教育中心教授)、譚偉恩(政治大學外交所研究生)

近日食品安全問題引起國人關注。本文透過法律面向的分析,比較美中兩國新立法擬定的食品安全制度差異,並就可能對貿易造成的影響加以探討,附帶指出台灣應如何面對國際社會在食品安全政策上的策略調整,特別在兩岸未來經貿事務可能更加密切,要如何提升國家的競爭能量。

在強調自由貿易與資本主義的經濟體系下,不安全的食品正透過國際貿易建立起的全球市場,掀起一波難以控制的跨國食品安全風暴。而原先僅限於消費者飲食健康的事件,在一系列重大的食品安全事故爆發後,成為國際共同矚目的議題。

美國眾議院最近通過一項有關食品安全的新法案-「食品安全強化法」(FSEA 2009),此法修正現有的《聯邦食品、藥品及化妝品法》(FFDCA)。依據眾議員Dingell等人於6月8日提案時的說明,FSEA 2009的目的是為了修正FFDCA,以改善「全球市場」的食品安全。這一重大的轉變導致既有的各國食品衛生規範,或是全球性的食品建制(food regime)有進行結構性調整的必要,並建立一個在消費者、食品生產者,與供應鍊中的風險預防,與危機處理機制。新立法有相當程度是針對源自外國進口至美國境內的食品,其效果將觸及美國的國內政治與對外的國際食品貿易。

有趣的是,中國也在今年2月28日,由第11屆「全國人大常委會」第7次會議中表決通過《食品安全法》,而該法在6月1日起開始實施行,原本的《食品衛生法》即廢止。

當今兩大國際食品貿易市場的主流國家,紛紛以國內立法的方式,作為因應日漸重要的食品安全問題,相當值得研究與關注。追根究底起來,食品安全問題的產生與當代農業的發展情形有關,特別是農業與工業間的密切結合,讓許多肉類和作物必然得面對品質下降的問題。舉例來說,聯合國環境計劃署(UNEP)在2007年的一份報告中指出,地球上的水、土地、空氣,因為受到過度工業污染,導致蔬果及許多農作(包含養殖的漁類)的安全品質下降。此外,由於全球人口數增長過快,糧食的供應也開始出現不足的危機(這是屬於另一個關於「糧食安全」(food security)的議題),日益惡化的生態環境,讓可供使用的自然資源快速消失,構成目前糧食供應的壓力(註1)。

中國的食品安全備受注目

在過去的兩年間,連續數起「中國製造」的食品安全問題,讓外國消費者對中國輸出的食品信心重創,事實上不止食品,若干中國製造的商品也出現品質不安全的問題,不僅對消費者構成健康或生命的威脅,也影響了中國出口貿易和整體經濟。

去(2008)年9月中國三鹿的毒奶粉事件發生之後,食品安全成為全球貿易領域中一個新興議題,並受到許多國家政府部門的高度關注。最近幾個月,食源性疾病(food-borne illnesses)或食品製造與加工過程的瑕疵,更在不少國家(例如:美國與台灣)引起民眾對於食品安全的憂慮。諸如雞排、牛肉、機智豆、甜甜圈、花生醬等食品,因可能帶有大腸桿菌、沙門氏菌或仙人掌桿菌,或因為以劣質炸油進行烹調或加工,面臨必須下架撤回或高額罰款的制裁。(註2)

然而,無論是被下架的問題食品(或對流入市面的不安全食物進行回收)還是對不肖業者進行懲處,顯然都不屬於事前的風險預防,而是「過期的」(overdue)法規或行政上措施。其實透過世界衛生組織與聯合國糧食暨農業組織的合作,國際社會已經有一套建立在「食源性疾病」及其成因的科學食品安全管理機制,並同時輔以施行風險評估,與事前預防制度的設計。

惟在實際執行層面,多數國家或區域的食品安全相關法規,與WHO和FAO建議的標準落差甚大,願意配合的國家也不多。以去年發生在台灣的「毒奶粉」或日本的「事故米」為例,凸顯出一宗小小的食品貿易所可能引發的大大影響。奶粉與稻米在生產銷售鏈上的參與者,絕非僅有牧場經營者、農民和消費者,還包括麵包與糕餅等烘焙業者、咖啡或奶茶等飲料業者,以及酒製品或米製品相關產業。在如此繁複的生產、銷販環節中,食品安全可能影響的層面和帶來的損失往往超過我們的想像。

消費者健康把關為各國要務

正因為不安全的食品極有可能直接衝擊廣大不特定多數的消費者健康,並造成農民或食品業者經濟上的莫大損失。如何對食品問題,以及進行規範或訂定一套有效的建制,就不再僅是一項純粹的公共衛生議題了,也同時是經貿問題。

當然,如果某樣食品是以全球為範圍在進行銷售時,食品安全就會成為跨國性的一種新興的安全威脅,需要國際性的食品安全政策或建制來因應。(註3)

食品安全政策(或有論者稱為食品建制)欲處理的問題包括了國際整體糧食供應充足與否的「糧食安全」面向,以及全球市場上供應的食物品質是否無虞的「食品安全」面向。此兩者均涉及國際經貿,因此攸關國家的經濟利得。理論上,在全球互賴程度甚深的當代,儘管行為者的身份是如此多元,但彼此間具有合作的動因與可能性。惟實際上各國的國內因素,特別是農業的發展形式,對於這樣的合作構成極大的制約與阻礙,延宕了有效的全球食品安全政策之形成。

早期食品安全的問題被視為各國的國內事務,其相關規範與制度是以食品的「衛生與否」為基礎,聚焦於「如何移除市場上的不潔食品」,以及對製造者的責任科處罰則與施加制裁。

然而,此已不足有效因應在目前國際上的食品安全問題,因為經貿全球化後,隨著各國市場的開放,世界上任何一個國家所出口的食品,都有可能會影響到其他國家之人民健康,此種風險全球化的現象,在2009年A型H1N1流感事件中再一次的被證實。(未完待續)

※ 美中食品安全新政策系列 (1) (2) (3) (4)

[1] 糧食安全在近兩年也成為國際關係一個棘手的新興議題,美國國務卿最近便對此發表了相關演說與專文,呼籲國際合作共同因應日益惡化的糧食供應與市場供需失衡問題。詳見:Hillary Clinton, "Seeding A Safer World," Guardian, Friday 16, October, 2009, via at:guardian

[2] 台灣麥當勞被衛生單位檢驗出酒酸指數過高;美國則是稍早在花生製品中發現了沙門氏菌,並導致美國數百名消費者生病,甚至有人因此死亡。

[3] 世界衛生組織(WHO)為因應食品安全而於2004年設立「國際食品安全機構網」(The International Food Safety Authorities Network, INFOSAN),希冀各會員國的食品安全管理當局能夠進行聯繫與合作,彙整出各國食品現況與調查情形,並公佈相關資訊於網路供參考之用。歐盟(EU)則是在2002年成立「食品及飼料快速警告系統」(Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF),將威脅食品安全的事件交由EU執委會進行評估,依情節選擇發布新聞、預警通報或資訊通報,並與相關會員國或第三國展開聯繫與合作。由此可見,食品安全已經成為一項全球性的安全議題。