美中食品安全新政策衝擊國際食品貿易(3) | 環境資訊中心

美中食品安全新政策衝擊國際食品貿易(3)

2009年12月05日
作者:李河清(中央大學通識教育中心教授)、譚偉恩(政治大學外交所研究生)

中國欲統整食品安全監管系統

中國自2001年加入WTO以來,食品安全一直是該國施政和管理上的一大難題。主要的原因是,中國政府的監測與執法能力不夠,而各省或各食品產業的地方保護主義觀念興盛,但對於保護消費者(無論本國或外國)的意識卻極度缺乏。

然而加入WTO之後的中國,以極快的速度成為國際貿易市場上主要的食品出口國。據WTO的統計資料,中國在加入WTO的第三年,其食品出口總額就已經突破了2,000億美元,其中作為原料性的食物佔出口比例最大,而且還在不斷成長中。

中國對外輸出食品最多的國家是美國,依美國貿易局的估算,他們從中國進口的食品比世界上其他任何國家要多2倍。因此當2007年「毒感冒糖漿」事件發生後,美國FDA拒絕中國食品入關(主要是由於污染或獸藥殘留物)的頻率就開始遠高於其他國家(註19)。

中國境內接連傳出的食品安全問題也導致自己的出口食品成為許多國家設定更嚴格的檢驗標準對象。除了來自國際的壓力外,中國境內的食品安全問題也相當嚴重,例如2007年3月,衛生部公佈在2006年有196人死於食物中毒;而2008年9月的「毒粉奶」事件,則至少有近30萬的嬰兒因飲用三聚氰胺毒奶粉而罹患泌尿系統的相關病症。

顯然地,食品安全是中國官方必須要嚴正以對和設法解決的安全議題。而問題的核心,在於該國食品安全監管制度的系統紊亂,且不同層級機構間的合作與協調效率低落。早在1995年中國就已有所謂的《食品衛生法》,而北京當局在2003年便設立了國家級的食品暨藥品監督管理局(直屬國務院,專責監督全中國的食品安全與檢查工作),但這一套食品安全政策所含蓋之食品標準過度複雜,且標準間又重複交叉造成執行檢驗者的困難,並且未建立起風險評估制度。

2009年2月,中國政府訂定全新的《食品安全法》取代上述的《食品衛生法》(已在同年6月1日施行),該法第1條即言明,以「保證食品安全,保障公眾身體健康和生命安全」為目標,針對食品(特別是初級農產品)進行專項整治、推動標準化生產,並引導生產者實施耕作過程中的生產記錄,和全面加強農產品品質安全的監管、檢測和認證。另外在第4條中明白授權由「國務院衛生行政部門」承擔食品安全的風險評估工作。

特別的是,新的《食品安全法》以獨立一章處理有關外國食品的進口問題。在第62條規定,進口的食品、食品添加劑,以及食品相關產品應當符合中國的食品安全標準;第64條載明,當境外發生的食品安全事件可能對中國境內造成影響時,或者在進口食品中發現嚴重安全問題時,出入境的檢驗檢疫部門就可以採取風險預防或是必要的控制措施。另外,在罰責的部分,第89條重申,倘進口不符合中國食品安全之國家標準的食品,將依照同法第85條的規定予予懲處。

全球化下仍難避免貿易衝突

從以上可看到中國《食品安全法》與美國《食品安全強化法》的一些類似之處。首先,兩國在觀念與認知上,開始將食品的問題定義成「安全」議題」(security issues)。

而「安全」從原本以主權國家為中心,到目前的以全球或全人類為主體思考,已漸漸呈現出全球化下,對於全人類基本生存條件與安全維護的堅持。(註20)

這也是為何兩國皆不約而同地以「安全」為名,訂立新法取代舊規,施行有別於過往的食品安全政策。其次,兩個國家的新規範在內容中,均強化了政府部門在食品安全檢驗與執法上的責任,顯示政府注意到食品安全對於國家利益的重要性。

因此,透過制度的重整或部門的新增,來擴充與加強對於境內食品產業的監督,還有進口食品的管制。第三,風險預防與風險評估將成為未來食品安全政策的主軸。政府除了對業者提出食物生產履歷的要求,並同時嚴格執行登錄與建檔的作業,以落實對食品風險的控管。(註21)

風險評估方面因觸及科學技術與標準判定的問題,故而必定成為日後國家間食品貿易糾紛的關鍵點。第四,與前面一點相關,即美中兩國的法規明顯偏向從自我本位的角度來制訂有關食物的檢驗標準,並沒有將全球性的國際標準列入優先的考量。(註22)

說明白一點,當國家同時具有食品進口國與食品出口國的身份時,就非常容易與另一個同樣擁有雙重身份的國家產生難以避免的貿易衝突。食品安全的問題已並非單純的「食品不衛生」,而是全球化下因國際貿易高度發展與國家彼此間相互依賴而致生的雙層次複雜性安全困境(complex security dilemma in two-level game)。(註23)(未完待續)

※ 美中食品安全新政策系列 (1) (2) (3) (4)

[19] Walt Bogdanich and Jake Hooker, "From China to Panama, a Trail of Poisoned Medicine," New York Times (May 6, 2007).

[20] 有學者認為此係一種「星球意識」(a sense of planetary consciousness)的逐漸形成,它促生了超越領土界限的政治認同感,從而促使多元化的國際政治組織和跨國合作行動機制的出現。詳見:Kevin Stairs and Peter Taylor, "Non-Governmental Organizations and the Legal Protection of the Oceans: A Case Study," in Andrew Hurrell and Benedict Kingsbury eds., The International Politics of the Environment (Oxford: Clarendon Press, 1992): 132-136.

[21] 牛惠之,「世界貿易組織之SPS協定關於風險評估與風險管理之規範體系與爭端案例研究」,台灣國際法季刊,第1卷2期(2004年4月),頁151-236。

[22] World Health Organization, Food Safety and Globalization of Trade in Food: A Challenge to the Public Health Sector 1998, WHO/FSF/FOS/97.8 Rev.1, via at: http://who.int/foodsafety/publications/fs_management/en/globalization.pdf (p. 3-4)

[23] 若再配合本文前曾論及的「發展程度」問題,則此種爭端的主要兩造成往往是發展中國家(developing countries)與已開發(或工業先進)國家(developed countries);前者是國際食品貿易的主要出口國家,後者則是主要進口國家。但兩者往往因為對於食品安全的標準或認知不一、相關技術和檢驗水準有所落差,以致紛爭不斷。