美中食品安全新政策衝擊國際食品貿易(2) | 環境資訊中心

美中食品安全新政策衝擊國際食品貿易(2)

2009年12月05日
作者:李河清(中央大學通識教育中心教授)、譚偉恩(政治大學外交所研究生)

從經貿和國內產業發展的角度來看食品安全,各國之間往往因為發展程度的差異,使得彼此關於食品安全政策的思考和具體作為有相當大的落差,並且嚴重妨礙了全球食品建制的功能發揮。

這個現象反映出食品安全的問題與經貿密不可分;二次戰後涉及國際經貿最重要的建制當屬關布雷頓森林體制(Bretton Woods System),當中又以規範各國貿易秩序的《關稅暨貿易總協定》(GATT)最具影響力並且在1995年之後成為制度化更高的世界貿易組織(WTO)。然而,在GATT的年代,協定內容中並沒有直接處理有關農產品的問題,此種法規欠缺與當時各國間的經貿角力有關。時至今日,雖然在WTO的架構下有了《農業貿易協定》(AoA),但會員國國內的農業利益團體依舊還是在國家層次與國際層次上影響著食品安全政策的形成與運作。(註4)

由於美國在二次戰後成為主導國際關係的主要大國,因此許多這個時期成立的國際組織均是為了維護該國的利益而存在(直接或間接),經貿議題(特別是農業方面)自然也不例外。(註5)然而以維護本國利益為優先的經濟民族主義農業政策和美國原則上強調的自由貿易政策是有所衝突的,故而不難預見,後來美國與歐洲國家在農業問題上經常發生食品貿易上的衝突和糾紛。

在食品這個議題上,國家間利益的衝突顯然要大於利益的和諧,也因此加大了彼此合作的困難度。(註7)以下便從美國與中國最近在食品安全的政策作為事例加以說明。(註8)

美政策重事前預防

從目前美國政府在食品安全政策上的表現為例,總統Obama上任不久後便在2009年3月下令成立食品安全工作小組(Food Safety Working Group, FSWG);更公開承諾將食品安全列為施政上的優先議題。而美國國會也嘗試訂定一個自1938年後大幅強化中央政府行政權限的新法案(H.R. 2749, The Food Safety Enhancement Act of 2009),以求發生食品安全問題時,能更快的回收問題食品。

這個新法案(註9)賦予食品暨藥物管理局(FDA)更大的權力與資源,例如:FDA有權規範農民應如何栽種他們的穀物、用何種方式收割,甚至是實地進行農場視察,或在必要時得基於檢疫的需要而對某個地區進行隔離等。這些措施或許是可以改善既存食品體系的措施,但由於內容中過多含糊的用語以及對權限範圍的定義不清,極有可能導致未來在適用與執法上的困難。

再者,新的法案似乎沒有真正解決導致食品不安全的原因,例如:農業工業化後所衍生出的相關衛生問題,以及被少數業者牢牢掌控的全球食品供應鍊。也就是如欲真正落實改善市場上的食品安全,應該在立法上對工業化的食品體系(註10),及其主要業者有更直接的規範與監督,而不是針對小農或在地農作生產者。

最後,在國家對外的進口貿易層次上,新的法案有許多關於食品進口之規定。(註11)其中以處理認證與鑑定事宜的規範最具影響性。未來若進口來自特定國家或地區(例如:疫區或流感國家)的食物,必須要能出具充分以及適當的證明文件,表示出口國政府已進行必要的控管。

即便能提供這樣的證明,FDA還是保有拒絕讓這等國家的食品進口到美國境內。這意味著未來出口食品到美國的國家,可能會對美國過嚴的食品安全政策向WTO提出貿易訴訟,或是在其他貿易領域對之進行報復。(註12)

不過從好的方面來看,一連串的食品不安全事件(例如:受沙門氏菌污染的花生醬)促使讓美國政府在政策上形成高度共識,決定採取具體的作法來因應食品安全這個非傳統的新興安全威脅。

民主與共和兩黨也支持國會訂定新法以強化FDA的職權(註13),並對食品供應商或製造業者進行更嚴格的監督與控管。例如法案通過的隔天(註14),FDA便公布三個(蕃茄、瓜類、葉菜類)食品安全指南的草案,希望有助於提升整個食品供應鍊減少或消除食物中的微生物感染。

這些草案的內容反映出Obama政府以預防為導向的食品安全政策,並預計在兩年內完成修訂程序與生效。然而草案核心原則如下:
1、避免消費者受到傷害;
2、強化有效的食品安全檢驗與執法;
(註15)
3、在最短時間內釐清與確認食源性疾病,並抑制其擴散;

此外,內容有以下幾項與食品產業相關的要點:(註16)
1、提供食品產業踐行食品安全的最低標準,幫助本國與外國業者降低食品受到微生物感染的風險;
2、適用範圍包括栽種、收穫、加工、包裝、運輸和配銷;
3、蛋與禽類的生產業者應遵守新的標準以減少沙門氏菌的感染,包括增加檢測與確實進行冷藏;
(註17)
4、政府相關部門對於肉類產品的檢驗將提高採樣次數,以求更精準的檢測出大腸桿菌;(註18)

新法案的主要功臣和提案者、民主黨的眾議員J. Dingell,在接受《Washington Post》的訪問時表示,「新的法規措施將根本性地改變我們確保食物供應的安全方式。」舉體的例子如:FDA每6-12個月會針對高風險的食品加工業者進行檢驗,項目包括蔬果與海鮮等食品。同時在新法之下,對於污染或問題食品回收與下架的權力已從製造商或業者被移途了,轉而移交給新成立的FDA執行單位。

雖然有人批評這將增加美國納稅人額外數10億的負擔,因為要執行上述的各項檢驗工作,政府必須在財政上援助食品加工業者每年近百萬美元的費用。據國會預算辦公室的估計,未來5年的相關支出會增加約14億美元。然而,支持者則認為,新法將會提高食品產業的整體水準,抑制不肖業者的加入。

美國強化食品安全和促進各類食物供應體系的現代化做法,代表Obama政府對過去長期資金與人員不足的食品安全體系,進行改造的決心。雖然新的法規會提高業者每年約8,100萬美金的成本支出,但卻可為美國減輕近140億的健康與醫療財政壓力,特別是降低民眾因食用受細菌感染之不潔食物(例如:雞蛋)而罹患疾病住院的經濟上損失。

新的食品安全政策在規範上將重點轉以「事前預防」為主,有意提升避免食品遭受污染的能力,反映工業先進國家未來在食品安全政策的可能發展趨勢。(未完待續)

※ 美中食品安全新政策系列 (1) (2) (3) (4)

[4] 譚偉恩,「食品政治:「誰」左右了食品安全標準和消費者的健康?」,國立政治大學外交學系第七屆研究生論文發表會(2009年6月)。

[5] 例如:金融貨幣方面,美國主導了國際貨幣基金(IMF)和世界銀行(World Bank)的運作;政治與軍事領域,美國則是透過聯合國(UN)及北約(NATO)來左右他國的行動。參考:Amy Chua, Day of Empire: How Hyperpowers Rise to Global Dominance and Why They Fall (New York: Doubleday, 2007): 255-260; John A. Agnew, Hegemony: The New Shape of Global Power (Philadelphia: Temple University Press, 2005): 59.

[6] H. Friedmann, "World Market, State, and Family Farm: Social Bases of Household Production in the Era of Wage Labor," Comparative Studies in Society and History, 20:4 (1978).

[7] 事實上,這樣的貿易爭端一直到本文撰寫之際還在延續,較新的發展可參考WTO官方網站中有關雙方最近在荷爾蒙牛肉事件上所達成的暫時性協議。請見:US/EU hormones case agreement discussed at the DSB

[8] John Conybeare, "Trade Wars: A Comparative Study of Anglo-Hanse, Franco-Italian, and Hawley-Smoot Conflicts," in Kenneth A. Oye, ed., Cooperation under Anarchy (New Jersey: Princeton University Press, 1986): 141-170.

[9] 此法案目前已得到美國眾議院的通過,在今(2009)年8月3日送交至參議院進行法案的二讀程序,以及健康、教育、勞工和退休委員會(the Committee on Health, Education, Labor, and Pensions)的審議。如果最後參議院投票結果為支持此法案,則美國總統簽署後即可生效。

[10] Danielle Nierenberg and Leah Garcés, "Industrial Animal Agriculture: The Next Global Health Crisis?"

[11] 新的建制規定任何持有、加工或製造食物的行為人均應繳納美金500元的年度註冊費用,雖然農民不在此限,但條文中有關農民的定義十分狹義。此外,即便是生產像起士、麵包一類的食品,也同樣必須依規定註冊和繳納高昂的費用,其最後的結果很有可能就是把經濟能力較弱的農作生產者排除在食品體系之外。

[12] Patricia Keilbach, "EU-US Food Fights in an Era of Globalization: Impacts on Democracy, Equity,

[13] 美國東岸當地時間7月30日(星期四)晚上,Obama讚譽眾議院通過新的食品安全法案,認為這是一個可以抑制受沙門氏菌感染花生醬類似事件不斷發生的措施,目前美國有9人因此而喪失。

[14] 此法案在眾議院以283對142票通過(共和黨在此議題上意見較為分歧,支持者有54人,反對者122人,多為農業州的議院)。內容中讓FDA有決定下架危險食品與否的權力,並要求FDA發展一套系統以更好的追蹤食源性疾病。

[15] 例如:FDA將援助菜農和瓜農提升病蟲害防禦能力,並於兩年內改採更為嚴格的檢驗標準。

[16] 原則上新法目前的適用對象並不包括肉品與禽類食材,因為這兩類目前是由農業部監督管理,而且法令規範遠較其他食品為嚴。

[17] 蛋農被要求定期對禽舍進行檢測,以防制家禽生長過程中受到害蟲或生物恐怖主義的威脅。一旦蛋從母雞體內產出後,必須在36小時內以華氏45度進行冷藏。

[18] 美國農業主要職掌肉品的生產與供應,預計在今年年底將公佈有關火雞與其它家禽肉品的新標準以抑制沙門氏菌和碎牛肉中的大腸桿菌。

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