離岸風電搶開工 鯨豚觀察員趕上路的五大誤區 | 與風機同行:鯨豚觀察員出任務 | 環境資訊中心

離岸風電搶開工 鯨豚觀察員趕上路的五大誤區

【與風機同行:鯨豚觀察員出任務】專題(二)

2019年09月03日
環境資訊中心記者 陳文姿報導

離岸風電正在如火如荼的施工。為避免打樁噪音對鯨豚造成永久性的損害,各離岸風電開發商都在環境影響評估(環評)中提出「鯨豚觀察員」(TCO,Taiwan cetacean observer)執行方案。一旦在警戒區發現鯨豚,施工就要暫停施工[註],以避免海洋鯨豚受到損害。2019年7月,由海保署規劃、試辦的鯨豚觀察員課程正式開訓。鯨豚觀察員踏出第一步,但鯨豚觀察員真的能捍衛海上鯨豚嗎?

2019年6月21日,施工中的海洋風電(Formosa I)被環團踢爆違反環評承諾,在沒有鯨豚觀察員的狀態進行打樁工程。眾所期待的鯨豚觀察員被掀開一個缺口。實際上,缺口不只一個…。

位於苗栗外海的離岸風機。潘佳修攝。
位於台灣西海岸的離岸風機。資料照片,潘佳修攝。

一、別誤解了——鯨豚觀察員「無權」命令停止打樁

「不管是英國、美國、台灣,都『沒有』授權讓鯨豚觀察員直接命令停工的權利。」積極協助台灣鯨豚觀察員起步的中華鯨豚協會秘書長李宗翰直言,一般人想像中的鯨豚觀察員與實際有很大的差距。

從環評承諾[註]來看,有的風場寫「應立即停止打樁」,有的則寫「在無工程安全疑慮情況下停止打樁」,考量包括海氣象條件、基樁貫入深度是否足夠等,防止施工人員因此受傷。

李宗翰解釋,鯨豚觀察員的職責是紀錄、觀察、提出建議(如:建議暫停施工、採取保護措施、暫停緩啟動等)。如遇到廠商不能停止、或不願配合,能做的就是留下紀錄,讓保育機關或是主管機關來下評判。

二、誰來判斷應停工而未停工——鯨豚觀察員報告交給誰?

鯨豚觀察員的紀錄是判斷廠商是否善盡保護職責的重要依據,這份資料該交給誰?李宗翰解釋,台灣的鯨豚觀察員制度主要參考自英國的MMO(Marine Mammal Observer,海洋哺乳動物觀察員)制度,而英國的MMO規定報告要繳交給BEIS(商業、能源及產業策略部)與JNCC(聯合自然保護委員會),前者類似台灣的能源局,後者角色類似海洋保育機關——海保署。

2018年成立的海保署接下鯨豚觀察員訓練任務,2019年7月開始相關訓練課程與認證。但以海洋風電為例,該案早在2013年就完成環評、2019年6月開始施工,換言之,這時還未有官方的鯨豚觀察員制度。當年環評書件載明會聘「訓練有素的海上鯨豚觀察員」,但何謂「訓練有素」?「海上鯨豚觀察員」的認定與監督機制又在哪裡?都沒有明確定義。

20191111離岸風電生態專題

海洋風電環評中對海上鯨豚觀察員工作流程的描述(註:不同風場有不同的環評承諾與做法)。截圖自海洋風電環說書

201911111 離岸風電

觀察船位置(註:各風場不一定相同)。資料來源:台電離岸風力發電第二期計畫環境影響說明書

海保署海洋生物保育組專門委員柯勇全說明,鯨豚觀察員架構在環評下,環評主管機關環保署、目的主管機關能源局都會收到報告,而這兩個機關也允諾資料會提供給海保署。但是否能在這些機關收到後同步提供、甚至「即時」提供,則不在當時的環評承諾中,所以「還要再跟廠商談」。

柯勇全補充,另一個積極的做法是從《野生動物保育法》出發,要求廠商配合,但這也還要跟環保署、能源局談。

李宗翰則認為,以中華鯨豚協會原本的想法是由離岸風電業者協助成立第三方檢核機構,並將報告交給檢核機構。但這件事並未落實,現況下他希望鯨豚觀察員報告也能夠交予公民團體監督。

三、誰是「鯨豚觀察員」——哪些機關訓練的才算數?

各離岸風場雖然都將鯨豚觀察員列入環評承諾中,卻沒有統一的標準。較早通過的海洋風電承諾聘請「訓練有素的海上鯨豚觀察員」;而2018年通過的大彰化離岸風電則寫「引進國際鯨豚觀察員協會(MMOA)及英國政府自然保育聯合會(JNCC)標準與國內公民團體及相關學會研商台灣之鯨豚觀察員培訓及證照制度」,不同風場承諾差異甚大[註]

為因應海洋風電的施工,目前已經有民間機構訓練出的鯨豚觀察員在海上工作。而台灣首批由海保署委託訓練的鯨豚觀察員則在今年8月才誕生。這批觀察員趕不上第一個風場,但未來的離岸風場是否都會要求聘僱具官方認證資格的鯨豚觀察員?

柯勇全解釋,環評承諾中的「鯨豚觀察員」該符合什麼樣的標準,是否海保署訓練的才算?還是國內外受訓的都算?這要由環保署認定。海保署會提供受訓合格者名單,至於是否被聘用,則由業者決定。

四、該聽誰的話——誰是鯨豚觀察員的老闆?

誰是鯨豚觀察員的老闆?一般認為鯨豚觀察員有監督之責,所以應該是由獨立單位聘僱。但實際上,鯨豚觀察員的雇主其實是風電開發商。

李宗翰解釋,雇主不得以雇用關係來干擾、威脅鯨豚觀察員的紀錄、或是報告繳交非常重要。

在英國體系,以及大部分的歐美體系裡,鯨豚觀察員的雇主也是開發商或其委託的顧問公司。但據英國參加鯨豚觀察員(MMO)訓練課程並取得證書的李恩娜(化名)表示,英國制度發展歷史較久,資深MMO有較高的獨立地位,弊端較少,此外,MMO自主成立協會也有助於爭取工作權益。但相關弊端還是有所耳聞。

五、海上監督執法難——環保署、海保署難24小時管控

鯨豚觀察員在海上是否確實執行,海保署基於海洋保育的立場、環保署基於環評承諾,都有責加以監督。但落到海洋上,兩個單位不僅沒船、在人力、經費上也都非常有限,沒有辦法24小時監督。

2019年6月21日,海洋風電卻被踢爆進行風機打樁時,原本開發商承諾的鯨豚觀察員卻沒有出海。孫文臨攝。
2019年6月21日,海洋風電卻被踢爆進行風機打樁時,原本開發商承諾的鯨豚觀察員卻沒有出海。孫文臨攝。

環保署或海保署目前的監督方式仍必須仰賴其他單位,例如海巡署的船隻與人員出海紀錄,或是追蹤觀察船的船舶自動辨識系統(AIS)定位,再對照事後的鯨豚觀察員紀錄。如施工單位違反環評承諾,罰則為30萬~150萬元,但工程只要延後一天,損失金額從數百萬元起跳,代價比罰款更高。

柯勇全提出,現階段可以掌握觀察船、或是鯨豚觀察員有沒有出海。但是在海上,鯨豚觀察員是否確實紀錄卻很難掌握。目前海保署正考慮幾個方向:一、仿照遠洋漁業觀察員的方式,在觀察員回港時進行約談。二、要求鯨豚觀察員人員中含一定比例符合海保署認證的人員。三、出海觀測時必須攜帶錄影設備。但這些都還沒定案。

柯勇全解釋,派船24小時監督不一定是唯一的方式,用抽查、督導、約詢、還是錄影,各有其政策成本,現在還在評估中。考量明年起更多離岸風場都將進入施工階段,今年底前就會有初步方向,在此之前,環評法規還是鯨豚觀察員管理的基礎。

[註] 隨不同風場的環評承諾有所差別,以下列出部分風場的環評承諾:

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